面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式

一。

在这支庞大的机关人员队伍之中，超编现象十分普遍，从全国情况来看，县以上各级党政群机关超编约60万人，县级超编30万人，乡镇一级超编214万人。多数省份超编，有些超过50％

具体到地方，情况依然如此。

以山西省为例，1990年同1984年相比，省机构增加54·8％地市处级以上单位增加87·4％、科级以上单位增加94·2％，省直机关处级以上单位增加60·9％，到1990年，全省财政供养人数由1985年的63万人增加到91万人。1987年－1990年，全省党、政、群、事业机关超编率分别为41·5％、34·6％、39·3％、34·7％

·财政危机

由于机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。据财政部统计，1980年全国行政事业费开支为404亿元，到1991年远大1400亿元以上，增加了2·5倍，远远高于同期财政收入与支出的增长幅度。目前，全国行政事业费的开支已占到整个财政收入的40％以上。而全国1898个县中，有1091个发生财政赤字，占县总数的57％左右。

全国财政如此，大多数省的财政危机则更为明显和严重。山西省1980年－1990年十余年中，财政负担的行政事业人员净增33万人，同于行政的财政支出，平均每年递增14·9％，远远高于财政收入增长9·95％的速度。1990年全省财政同于生产建设方面的支出占总支出的比重由1980年的55·85下降到23·5％，而用于“吃饭”部分的支出则由44·4％上升到76·5％。全省118个县中，由“吃饭财政”进一步变为“饥饿财政”，1991年，赤字县50个左右赤字总额达亿元。

甘肃省1980年行政事业人员只有20万人，1990年则高达66万人，当年的33亿元的地方财政收入，有26亿被用于吃饭财政。

河南省1990年的行政事业费占全部财政收入的近70％。

安徽省70％以上的县，全部财政收入用于“人头费”开支。

全国为数不少的省份，财政收入的65％以上用于行政事业费开支，大多数县80％－90％的财政收入用于行政事业费开支。

机构、人员、财政三大危机使中国这个行政国家处于巨大的危机之中。


（6）


（4）政府生产能力低下


与行政国家危机相连系的，是中国政府生产能力的危机－政府管理效率的低下与官僚主义的盛行。－－1980年邓小平在《党和国家领导体制的改革》中，对中国式的官僚主义作了如下的描述：“高高在上，滥用权力，脱离群众，脱离实际，好摆面子，好说空话，，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”。并提出上述现象“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。政府生产力危机由此引发。


第二部分：体制的创新与行政发展的新图式


现时代中国政府行政的危机，从本质上来讲，是一种体制的危机和体制的失效。这种体制的危机与失效不仅仅来源传统的体制设计，更重要的是来自现实的中国的发展与变化－－行政生态环境的变化。传统的行政体制，是那个时代的产物没有一个政府体制，没有一部宪章是永存的。过去的是历史，而我们所要作的是在历史发展所演生的新文明的基础上设计并建立一个更适宜的政府行政体制。从这个意义上，现时代中国的行政改革，是对政府自身的革命，这种政府革命需要变革的不仅仅是政府的公共政策，不仅仅是对旧体制的修补或调整，而是一个体制上的创新。 这一体制创新的基本目标在于，建立一种： 

·与经济体制的变化以及与市场经济体制相适应的政府行政体制；

·与发展社会主义民主政治相适应的行政体制；

·一种更适应动荡－非均衡环境下的行政体制；

·一种具有更高的政府生产力的行政体制。

据此，九十年代以至未来很长一段时期，中国行政变革与行政发展的目标取向在于以下几个大的方面：

1、市场化与亲市场的政府

社会中的任何体制（政治的、行政的、经济的）其基本的功能在于通过一定的制度安排和运行规则的设定，在社会范围内进行资源的有效配置和分配，从而达到效率、公正的目的。在如何有效地进行资源的配置方面，始终存在着（无论理论上还是在实践中）政府与市场之争。从理论上讲，在社会化协作性的大生产之中，无论是政府作为资源配置的主体，还是市场作为资源配置的主体，均是不同的资源配置方式，皆有其优点，也有其失败之处，问题的估计不在于资本主义制度还是社会主义制度，而在于那种资源配置体现更为有效，更富于效率和效益，即促进社会主义生产力的发展。 近一年多，世界的经

济理论研究和经济发展变化的现实表明，市场经济存在着误区和失败之处。但与市场的失败相比，政府的失败（governemrnt faiture）则显得更为明显，传统上实行计划经济的国家的经济和社会发展便证明了这一点，中国的情形也不例外。


（7）


政府作为社会资源配置的主体，其实现资源配置的核心是由集中化计划统筹宏观的甚至微观的资源配置决策，并以此作为经济活动的标尺。从理论上讲，这种集中化的资源配置也可能是有效的，它可以保证一种均衡的经济体系，保证重大比例关系的合理和一种经济的稳定。但是，要实现集中化的资源配置，必须符合以下基本条件或满足以下假设：

·完全信息假设。政府对社会、经济活动的诸方面拥有完全的，全部的、准确的信息。

·完全偏好假设。政府必须了解并掌握社会人的一切价值偏好，并且能排出偏好优次程序。

·利益一致假设。社会中存在单一的利益主体，不同利益的差别不存在。

·纯粹理性假设。政府能够制定出所有解决经济问题的方案，并能从中择取最优的方案。

·道德人假设。政府是中立的，无偏向的，公正的和无私的，政府官员及其群体没有特殊的利益。

·交易成本为零。不存在交易成本，只有生产成本。

很显然，要实现上述的基本假设在现实中无近乎于“乌托邦”的设想。从中国几十年实行行政权力经济的情况来看，这种集中化的资源配置体制存在着致命的缺点和错误：目标上的盲目性，决策上的集权性和僵死，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，政府管理机构的官僚化，寻租与政治腐败，上述缺陷使中国经济处于周期性波动和低效率的发展状况。 那么，用什么样的政府经济管理体制或者资源配置方式来取代这种以政府为核心的，行政化的，集中化的资源配置方式呢？国外的实践和中国的改革的初步成效证明了市场化和亲市场的政府(market friendiy government)是一种可供寻租的，具有明显比较优势的资源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市场化，其涵义不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制，也并不意味着“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意义在于使市场作为社会资源配置的主体，政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导和行政管制。 市场化对于政府而言，它意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个大的变化。概括起来，政府要由传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”所谓“亲市场的政府”意思是政府作用的力点在于：

·宏观经济领域和经济总量的平衡； 

·政府比较优势之处，如秩序、规则、公共产品； 

·市场经济的失灵领域，如外部经济； 

·社会利益的公正分配和协调。

同样，亲市场的政府意味着政府对市场的干预和指导是富于弹性的，重实效的（除非很明显需要干预，否则让市场运转），这种干预是公开的，透明的，服从规则的（而不是服从于官员的意志）。 

从世界范围内的情况来看，市场化不仅是中国以及传统上实行计划体制国家的选择，即使

《面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式(第3页)》