面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式

在实行市场经济的资本主义国家之中，也同样呈现“再市场化”的浪潮。从1980年到1988年间，英国40％以上的国营企转为私营。从智利到土尔其，从巴西到孟加拉，大约100个国家采取市场化的政府改革策略。在美国，传统上被视为理所当然的国营部门，如铁路、邮政、社 


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会保障，也在试行或者推行私有化。市场化已成为世界性的变革目标选择之一


2、行政权力的分散化

在政府管理领域，权力资源的集中不足或者过度分散同样是最为危险的事情。在任何时期和任何国度，没有一个强大而又权威的政府，没有公认的法律、秩序和正义，无大家共同遵守的规则，只有导致群龙无首、一盘散沙、争权夺利、相互争斗，乃至天下大乱和社会的崩溃。这一点，我们可以从历史上的混战与割据，当代世界热点地区的冲突和暴乱得到明显的佐证。

同样，从历史和现实的情况来看，权力资源的过分集中所引起的专制与独裁，对民主自由的扼杀，对基本人权的践踏，社会发展的僵化和活力的缺乏以及其他的社会性灾难，同样在历史和现实的世界存在

从世界范围内的行政发展的状况来看，那种中央集权的权力结构在世界范围内日趋于被分权化的趋向所代替，代之而起的是有限集权的、分散化的、非集中的、更富于灵活和弹性的分权性权力结构。

在整个工业文明的发展过程中，随着大工业、大公司的现代化协作生产代替自给自足的自然经济，集中化、专业化、同步化、标准化成为经济社会运作的基本特征，权力首先在经济领域被集中起来，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式。与此同时，政府的权力也前所未有的被强化起来，在推动这种集权化的力量之中，经济危机、世界大战、社会问题、计划经济成为最主要的力量。因此，在世界主要国家内，我们可以看到的是政府职能日益强化，作用范围日趋扩张，决策权力越来越集中。现代国家成为“行政国家”。

中央集权的权力结构，在中国走向现代化的过程中，以及在世界各国的现代化过程中的确存在着其比较的优势，这些比较优势在于：

·政府拥有广泛的权威实现自己的目标，即使这些目标并不是社会成员广泛认同和支持的。

·有实现较大的社会变革，应付某些突然事件的可能性。

·中央当局更有可能对任何决策在长期的成本－收益基础上进行评估而不是局限于短期的利益。

·发挥整体的比较优势，促进经济和社会发展的可能性。

·能够将稀缺资源集中于最主要和关键的发展领域。

·存在着把外部经济内在化的可能性。

·保证政令的统一和秩序与稳定的实现。

中央集权化的实质是由单一性取代多元性，这也正是其比较优势产生的主要原因。但是，福兮祸之所倚焉，其缺点是不能适应多元化的社会和经济。现代的社会最显著的特点在于其开放性和多元性，正是在这一点上，中央集权制受到了挑战。当代社会的发展，呈现出新的趋势： ·多元价值的存在与发展；

·社会利益的多元化；

·社会环境的动荡不安；

·变革速度、强度、范围的加强；

·民主政治的发展；


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·地区主义的兴起；

·国际经济一体化与国际化。

在整个社会走向开放和多元的情况下，由一个最高权力中心发号施令的作法似乎变得更加困难。中央集权制面临着自身无法克服的弱点： ·对变化了的环境的悉知能力较差；

·信息获取的困难和偏差；

·集中化决策的滞后；

·沟通与协调的困难；

·缺乏动力机制；

·刻板与缺乏弹性；

·环境进行变革和适应的能力较差；

·对于创新精神和动机的抑制；

·与民主政治的取向相冲突。

同样，中央集权制潜伏着一种巨大的危机的可能性，一旦当中央政府的决策发生失误，便可导致全局性的动荡和危机。

从中国具体的情况来看，传统行政体制最大的弊病在于权力集中。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性的文件中，便深刻地指出我国管理体制最大的弊端在于权力过分集中，其它种种弊端都直接或间接地与权力集中有关。 这种集中化的权力体制产生的主要根源在于革命战争时期的集权的领导体制，在于苏联模式的影响和历史上封建专制主义的影响，在于集中化的计划经济管理体制，客观上也有中国当时的特殊环境有关。中央集权式的权力结构，在中国现代化过程中发挥了一些积极的作用（如上所述的），但这种集权的弊病也是明显的：

·权力过分集中会导致个人专断，妨碍民主政治；

·权力集中导致机构臃肿、层次重叠和工作上的低效率；

·权力过分集中导致官僚主义；

·权力过分集中滋生特权和政府的腐败；

·权力过分集中导致管理的僵化。

要改变目前存在的中央集权制的误区和弊病，唯一可供的选择目标是走分权化的道路。

分权化，从世界各国的经验来看，它比中央集权式的权力结构存在着明显的比较优势，这种比较优势在于：

·促使政治体制更加开放和民主化；

·有助于个人的政治的、经济的和社会的自由；

·确保政府的决策更加符合民众的意愿，实现“近点”决策以加速决策的过程和实施的效率；

·社会经济系统免受中央当局方面所犯重大错误的损害；

·在对环境变化的适应方面，具有巨大的灵活性；


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·用于不同单位被赋予决策的权限不同，存在着发挥主动性和创造性的广阔天地，整个国家都可以从公共决策的创新和试验中获取收益。

·管理的层次和环节被减轻，行政效率的提高有望达到。

·不同层级、单位之间的互相竞争能够产生改进公共服务的效果。

·减轻中央政府的压力和行政管理的负担减少了用同一政策管理整个国家而造成的混乱。

因此，分权制是一种适应非均衡环境下的，多元化社会的一种有机式的权力结构，而不是一种机械式的权力结构。它的特点是由多元化权力来解决多元化社会问题。

从中国的具体情况来看，分权化的方面和形式是多样的，主要有：

（1）地方分权。实行中央与地方权力的划分和配置，在加强宏观调控和中央政府权威的前提下，扩大地方政府的自主权。

（2）权力分散。将中央政府的权力和责任分别授予不同的职能部门。

（3）民营化。使国有企业成为真正自负盈亏，自主经营的独立的商品生产者和经营者，实现所有权与经营权的分离。

（4）行政委托。将政府职能和政府管理权力委托给非政府机构，在政府的指导和监督下进行某些事务的管理。

（5）扩大社会自治和社会管理的范围。


3、政府结构－功能的分化


从政治发展与行政发展的角度来看，中国政府行政体系显示出不发达的特征。这核心体现在政治－经济－社会的一体化，也就是讲，整个政府行政体系的结构－功能的混同和分化不足。其主要表现为：

（1）党政职能的混同

建国以来，我们的政府管理体系存在着功能紊乱症，这种紊乱症首要表现在党政职能的紊乱。政党通过实际执政来实现对国家的领导，这是现代政治最为明显的事实，现代政治便是政党政治。中国共产党的领导地位是历史形成的，也是中国的现实性的选择。问题在于执政党通过何种方式和途径来实现对国家的领导。在中国，长期以来，在党和政府的立法、司法、行政机关关系上，存在着严重的党政不分，以党代政的现象，管理中国的实际上是“两个政府”，如邓小平所讲的：“加强党的领导，变成了党去主办一切，干预一切，实行一元化领导，变成党政不分，以党代政”。这种职能上的混同导致的弊病是：

·立法机关的职能的弱化，法律权威的不能真正建立；

·政府的自立性受到损害，行政管理职能不能有效发挥；

·机构对口重复设置，

《面向2000年的中国政府行政－变革与发展的图式(第4页)》