中国公务员制度的分析
三、决策过程分析
中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”， 在不断探索中积累经验。这并非是有林德布罗姆的渐进模式可依，只是在实践中形成了某种契合。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。社会是一个惯性很大的系统，越是严重的错误越难以及时纠正。如果把步子迈得小一些，那么发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革，这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，特别是来自目标群体的阻力，将形成政策执行中的巨大障碍，引起一些意想不到的后果，很不利于社会形势的稳定。如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。正象林德布罗姆自己所讲的“政策制定是一种永无止境的过程，在这一过程中，不断的‘蚕食’代替了可能永远也不会出现的‘全盘解决’”?。按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄，因为它缺少惊人的壮举，但它作为足智多谋的问题解决者在现实生活中? 创笥杏梦渲?亍?/P>
然而，渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲，它带有一定保守主义的偏见，对旧有政策过于留恋，并受思维定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的时间资源。在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为。
中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。为此所做的资源付出也是很大的，这包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。下这样大的力量就是为了在稳定中求变革，积小变为大变，逐渐淘汰落后的干部人事制度，真正使国家公务员的管理走上法治化的轨道。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。当然，缺陷总是有的，这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且推动速度过于缓慢。
四、中国国家公务员制度的特色
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。
1．不搞“政治中立”。中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。 建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。
2．坚持党管干部。中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”，“与党派政治脱钩”，是独立的管理系统。
3．不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。
4．坚持服务于民的宗旨。做人民公仆，为人民办事，对人民负责， 受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。
总而言之，中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，所以只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法。在执行过程中，还应逐渐建立和完善与之相配套的制度体系。
五、建立中国公务员制度的重要意义
西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。无论是英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》，还是美国的《彭德尔顿法》，其最重要的意义就表现在确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，从而标志着现代文官制度在英美两国的形成。建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。 在中国，关于毛遂自荐的故事可谓家喻户晓，但毛遂在自荐时所讲的那句话却不一定大家都知道。他当时说：“智士处世，如锥处囊中，其颖立见。”毛遂的这段话非常耐人寻味,不能不使我们联想到客观环境与人才发现之间的关系。假设是一个铁皮箱环境，保险柜环境，再锋厉的锥子也无济于世，其颖不单不会立见，还可能会永不相见。这种时候，看来只有电钻才能派上用场，不是没有办法，只是难度太大。
我们过去的干部任用方式极为单一，完全靠领导说了算，往往是黑箱操作，透明度很低。难怪老百姓创作了这样一幅对联，上联是“说你行你就行不行也行”，下联是“说你不行你就不行行也不行”，横批是“不服不行”。在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位。这就好比踢足球，不仅好球员可能得不到上场表现的机会，而且该踢后卫的可能错当了前锋。从而造成人才
的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。
随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。老百姓对此无不拍手称快。他们说：“卷子总比条子好，赛马总比拍马强。”的确，从“伯乐相马”到“赛场比马”确是一种质的进步。到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过万人。其中不仅有一般政府工作人员，而且还包括一些司局一级的政府高级公务员。尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，相信那种有利于人才脱颖而出的良性环境（囊状环境）一定会
逐渐形成。
《中国公务员制度的分析(第2页)》
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