公共行政的民主和责任取向析论

际上体现了政府与公民的双向责任关系。


   　　（二）政府内部的责任


   现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。


   首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各? 缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ?值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋?员３种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕?岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡?难纤嘈院凸娣缎浴?/P> 


   其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈? ?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛?灾掠诰咛宓男姓?鹑纬３Ｄ：?磺澹?鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形????男姓?鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥?薹ㄗ肪浚?唤錾撕π姓??睾托姓?嗽钡墓ぷ骰??裕?涟?姓?吐傻闹葱幸约靶姓??实奶岣撸??乙不嵊跋煺??男卸怨?窦捌浯?砘?氐脑鹑巍?/P> 


   除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之

间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。


   　　三


   由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。


   1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。


   2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。


   3.公共行政的民主取向和责任取向借助于法律、法规而得以统一。“民主的政府”和“负责任的政府”首先是由宪法加以确认的根本宪政原则，然后再由各种程序性行政法规和规章制度加以细化。就政府而言，宪法和有关法规、规章不仅涉及到公共行政基本价值准则——民主行政和责任行政，而且还涉及到公共行政运作方式和常规性行政事务的处理方式，它对外把公共行政对社会对公民的责任具体化和可操作化，对内则规

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