走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视

   欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。特别是90年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。1982年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要内容）、1989-1994年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动）、1990年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削减预算），都具有明显的新公共管理特征。


   当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以分成若干不同的类型。美国学者英格拉姆(P.Ingraham)把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。”[2](P48)另一位美国学者彼得斯(G.Peters)则从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。[2](P2)我国学者周志忍把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社会化（包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织? 峁垢母铮??踩耸轮贫雀母铮?岣叻?裰柿恳约案纳乒?不?剐蜗螅??残姓??彻娣队牍ど唐笠倒芾矸椒ǖ娜诤系饶谌荩??3](P30-37)方克定则根据西方学者的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革，加拿大居于两者之间）；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响（其中，有合作主义传统的瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征）；三是南欧半岛国家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三类改革的特点。”[2]（序　P3-4）而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的‘新公共管理’两种基本取向的争论。”[2](P8)


   　　二


   上面我们简要地描述了当代西方行政改革的基本趋势，即“新公共管理”或“管理主义”改革取向及实践模式的出现。欧洲经合组织(OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。彼得斯在《欧洲的行政现代化》一文中也指出：北美各国目前继续沿着“管理主义”（而不是严格的公共行政）的思路去考虑公共组织的管理；而欧洲各国或多或少地介入了不同维度的管理主义改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主义’模式？它包括哪些基本内容呢？


   作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式，“新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”（或“管理主义”）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义（或‘新公共管理’）是一个多维度的非常宽泛的概念”（彼得斯语）。对于它的内涵，人们作出了各种不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验》一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用；瓦尔特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷兰的行政改革与公共部门管理》一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向；胡德(C.Hood)将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。[1](P3-19)


   “新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：(1)起催化作用的

政府：掌舵而不是划浆；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了1993年开始的美国“重塑政府”改革的理论基础。克林顿总统给予该书很高的评价：“美国每一位当选官员应该阅读本书，我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”[4]


   　　哈伯德(M.Hubbard)将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。[3](P28-29)


   《布莱克维尔政治学百科全书》则将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务

《走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视(第2页)》