中外旅行社制度环境比较研究

管理条例》，对导游人员的管理做了具体规定。
（3）旅游局长令与相关行政法规。 以国家旅游局局长令形式发布的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一，这方面的局长令主要有：1995年1月1日，国家旅游局发布第1、第2号局长令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》；1996年11月28日，第5号局长令《旅行社管理条例实施细则》， 主要是对第205号国务院令的操作性规定；1997年3月26日，第7 号局长令《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》；1997年5月8日，第8 号局长令《旅行社经理资格认证管理规定》。
此外，国家旅游局还以文件形式发布了一些行政法规，如1994年发布的《关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见》等，也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。
（4）行业标准。根据国家技术监督局技监局标函（1993）529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”，综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理，到1998年，中国已经发布了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准，其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有：GB／T 15731—1995 《导游服务质量》、GB／T 16766—1997《旅游服务基本术语》、LB／T 004—1997《旅行社国内旅游服务质量》。
（5）其它。 与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用，构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外，各地方立法机关、政府、行业主管部门所发布的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。
二、政府对旅行社业的微观规制
这里所

说的政府规制也称“狭义的公的规制”，是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第2页，北京：中国发展出版社，1992 年。）本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第28页，北京：中国发展出版社，1992年。）目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制，特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说，市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达，旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家，而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型，并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。
1.日本旅行社业的微观规制体系
（1）进入规制。在日本，投资主体要想进入旅行社业， 必须首先得到中央政府旅游行政管理机构——运输省运输政策局观光部的许可。也就是说，日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前，必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料，经观光部认可合格后方可注册。此外，日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对旅行社的注册有效期作出规定。在日本旅行社的注册有效期为3年， 旅行社到期如不重新申报或不符合注册条件即取消注册。
（2）经营范围规制。 经营范围规制的实质即对旅行社实行分类管理。根据日本的《旅行业法》规定，旅行社分为三类，即一般旅行业、国内旅行业和旅行业代理店。一般旅行业的经营范围为：招徕外国人来日本旅行观光，组织日本国民去海外旅行观光，组织国民及外国人去日本国内旅行观光。国内旅行业的经营范围为：组织日本国民和外国人在日本国内旅行观光。旅行业代理店又分为一般旅行业代理店和国内旅行业代理店，代理店主要是代理住宿、交通、游览及相关旅行业委托的其它接待业务，并从中收取代理费。一般旅行业及其代理店均须向日本运输大臣登记，国内旅行业及其代理店向所在地的都、道、府、县进行登记。
（3）服务质量规制。为保护旅游者的利益，制约旅行业的行为，日本的《旅行业法》规定，旅行业申请登记时必须交纳营业保证金，保证金数额视营业范围而定。
（4）价格规制。由于日本旅游市场外部环境比较完善， 所以在旅游产品价格方面的微观规制较少，主要通过市场机制自发调节。日本是市场经济十分发达的国家，各旅游企业在确保旅游者利益的前提下，可以根据其经营成本和市场需求情况，自行确定和调整旅游产品价格，政府并不规定价格标准，企业规定后也不需报请政府批准。当一家旅行业提出的价格对另一家旅行业产生影响时，另一家旅行业随即会研究出新的价格对策，因而根据实际情况价格变动已经成为旅行业之间相互竞争的重要手段。这种价格的频繁变动，并没有使旅游价格大起大落，价格平均水平也基本保持稳定。
2.中国旅行社业微观规制体系
与日本相类似，我国旅游行政管理部门对旅行社业也实行了一种较为严格的管理制度，其主要的规制措施主要有以下几个方面：
（1）进入规制。《旅行社管理条例》规定， “申请设立国际旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门提出申请；经审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。申请设立国内旅行社的，应当向所在省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门或者其授权的管理旅游工作的部门提出申请，并由该管理旅游工作的部门审核批准。”“申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理机关申请领取营业执照后，方可从事旅游业务”。
（2）投资规制。 《旅行社管理条例》第七条规定：国际旅行社注册资本不少于150万元人民币，国内旅行社注册资本不少于30 万元人民币。年接待旅游者10万人次以上的旅行社可以设立不具有法人资格的分社，国际旅行社每设立一个分社增加注册资本75万元人民币，国内旅行社每设立一个分社增加注册资本15万元人民币。
（3）服务质量规制。 中国的服务质量规制主要是通过旅行社质量保证金和各级旅游质检所两大措施加以实现的。《旅行社质量保证金暂行规定》要求各类旅行社必须向旅游行政管理部门缴纳质量保证金，其具体金额为国际旅行社60万元，获准经营出境旅游业务者增加100 万元，国内旅行社30万元。各级旅游质监所负责受理旅游投诉，处理旅游纠纷，管理质量保证金。
（4）价格规制。 伴随中国经济体制由计划经济向市场经济的转变，中国政府对于旅行社业

的价格规制经历了一个逐步放松的过程，由过去统一规定全国旅行社价格水平、季节差价、地区差价、最低结算标准和外汇保值措施等严格管制的方法，逐步过渡到现在价格水平主要由市场决定的管理方式。除此以外，中国旅行社业还采用了从业人员资格规制等其它微观规制形式，我们在后面的论述中还将进一步进行分析。
三、旅行社业的监管体系与运作机制
旅行社总是在一定的宏观干预和微观规制体系内运行的。上述内容是对旅行社运行的制度环境的静态描述，下面我们将研究重心转向制度运作过程及其对旅行社业影响的比较分析。
1.旅行社进入管理
（1）中国旅行社业的进入管理。 中国旅行社业的进入机制是受到政府严格管理、带有浓厚的计划经济色彩的机制。这一特征从旅行社设立的基本程序与环节方面可以看得出来（注：详见国家旅游局旅行社饭店管理司编《中国旅行社行业发展报告》（内部资料）。）。
在以入境旅游为主的中国旅游业发展初期，旅行社作为一个投资回报率较高、行业进入自然壁垒较低的领域，进入主体多为一些具有政府权力背景的机构和组织。而对这些带有权力背景的投资主体，主管机构人为设定的非市场壁垒具有很大弹性，加上民间投资主体的缺位，从而导致在发展初期中央一类旅行社的飞速发展。随着中国市场经济进程的加速，中国对于旅行社业的进入管理更趋市场化，但计划经济的色彩依然存在。
（2）中国外资旅行社的进入管理。1993年10月21 日国

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