中外旅行社制度环境比较研究
程度。
与发达国家相比，我国旅游
（4）旅行社的内部管理。 对旅游者合法权益的保护也是旅行社提高服务质量、树立服务品牌、扩大市场占有率的内在要求。从这个意义上说，旅行社也是旅游者权益保护的主体之一。从发达国家旅行社的做法来看，旅游社对旅游者权益保护的主要作法有：为旅游者提供安全保险，这也可分散旅行社的经营风险；致力于接待服务流程和管理流程的标准化与规范化建设，从内部管理入手提高服务质量，使旅游者切实感到物有所值，减少投诉机率；加强员工培训与职业道德教育；树立公关意识，对于那些已经对旅游者造成损害的行为及时处理，争取把旅游者的损失减少到最低限度，同时也为企业树立良好的市场形象。
与发达国家相比，我国旅行社对旅游者、特别是国内旅游权益的保护方面还存在不小的差距。这里有旅游法律体系不健全的问题，有旅游者消费成熟度不够的问题，更有旅行社自身经营观念方面的问题。
至此，我们可以用图3 来简要地总结一下各国旅行社业制度环境差异程度的内在原因；制度环境的变迁力量主要是由经济发展水平、旅游市场态势、市场化程度、法治化程度等因素构成的。一般而言，在市场化程度、法治化程度较低，旅游市场处于买方态势的发展中国家，倾向于对旅行社业、特别是经营国际旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行严格的管理，管理的主要方法是通过政府行业主管部门的各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批、检查程序等进行管理。而在市场化程度、法治化程度较高，旅游市场处于卖方态势的发达国家则倾向于对旅行社业、特别是经营国内旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行较为宽松的管理，主要的管理手段是专门的旅行社法或一般的经济法律和政府的宏观调控政策，辅之以旅行社行业协会和包括媒体、专业团体、消费者权益保护组织在内的社会公众监督来进行管理。尽管不同国家旅行社的制度环境现状还存在较大的差异，但放松规制，加速旅行社企业化、市场化进程，培育多元化管理主体和多样管理工具是将来世界旅行社管理制度环境的变迁方向。
图3 旅行社制度环境及其管理重点示意图
附图{图}
经济发展水平与市场态势
四、中国旅行社制度环境建设的若干对策与建议
1.放松政府微观规制 过渡性的行业管理政策目标是变“限制性规制”为“激励性规制”。（注：激励规制理论主要有三大流派：一是在社会主义经济中将激励直接引入制定计划经济里，以兰格为代表；二是阿罗做了先驱性研究的综合社会选择理论；三是在市场的失灵范围里，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制。本文在使用这一概念时，主要是指经济性规制中的激励性规制。更为详细的内容请参阅植草益的《微观规制经济学》。）为此，首先要放开旅行社业进入规制。具体来说，就是以放松国内市场的非国有资本进入规制和国际市场的配额管理规制为先导。前者主要是指私人资本和国外资本，即允许私人旅行社和合资旅行社的存在；后者在实行的过程中，可以选取一定数量的国家——如新加坡、马来西亚、泰国等——作为出境旅游业务取消规制的试点。一个不须再加以证明的命题是：只有市场发育成熟了，才能开展有效的市场竞争。只有各旅行社市场主体地位真正平等了，才能从根本上消除不平等竞争的基础。
2.加快旅游立法，加强法制性规制 旅游法制建设的目标是以法制性规制取代经济性规制。在《旅游法》还没有制订发布以前，加强旅游联合执法是一条治理旅行社业不正当竞争的可选之路。比如变更旅游质监所的行业管理权限，即不仅仅受理旅游者对旅行社的投诉，也受理旅行社对旅行社之间不正当竞争的投诉。考虑到工商管理部门公平交易处的存在，可与之联合建立联合听证会制度，对旅行社业不正当竞争进行法制化管理。
3.积极培育旅游市场 在规制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部门应把更多的精力放在积极培育旅游市场，特别是国内旅游市场上来。只有市场主体多了，才能有竞争的基础；只有旅游市场扩大了，正当竞争才能使旅行社的长期利益最大化，而不正当竞争必将使每一个旅行社的长期利益受到损失。
4.加强旅游行业协会的功能 从国际旅行社管理的发展经验来看，一个自下而上、体系完善、运作规范的旅行社行业组织是旅行社行业管理制度的重要载体。行业组织是旅行社行业成长和市场发展的自然结果，其实质是介于政府主管部门和企业之间的市场中介组织。虽然从理论上说，行业管理是业内企业自然选择的结果，但是考虑到中国旅行社业制度变迁进程中的“路途依赖”，政府还是应
5.加强教育工作 这里的教育对象包括旅游者和旅游企业从业人员，更主要的是那些执行规制任务的政府行政管理部门和人员，特别是那些有“租”可寻的部门和管理人员。
［收稿日期］1999—12—10； ［修订日期］1999—12—13
【责任编辑】宋志伟
【校 对 者】文立玲
【参考文献】
[1] 杜江.旅行社经营管理［M］.北京：旅游教育出版社，1999.
[2] 罗结珍.国际旅游业公约、协议汇编［Z］.北京：旅游教育出版社，1990.
[3] 国家旅游局政法司.旅游调研，1999（1）～（8）.
[4] ［法］热拉尔·卡.消费者权益保护［M］.北京：商务印书馆，1997.
[5] 戴斌.寻求竞争优势，还是寻求垄断地位［J］. 旅游学刊，1999（5）.
[6] 张建梅，韦广平.我国旅行社经营资格对旅游业的影响［J］.桂林旅专学报.1999（1）.
[7] 高舜礼.对旅行社两个开放试点办法的比较研究［J］.旅游学刊，1999（3）.
字库未存字注释：
＠①原字为铁换失为容
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与发达国家相比，我国旅游
者权益保护主体基本是政府行政管理部门如旅游质量监督管理所在起主要作用，而社会公众的监督则处于相当短缺或者监督不力的局面。一些旅行社还利用新闻媒体市场化进程中的混乱局面，想方设法损害旅游者的合法权益。但是从未来的发展趋势看，加强社会公众的监督力度，促进旅游者权益保护主体的专业化、多元化、社会化将是中国旅游市场发育的一个重要特征。
（4）旅行社的内部管理。 对旅游者合法权益的保护也是旅行社提高服务质量、树立服务品牌、扩大市场占有率的内在要求。从这个意义上说，旅行社也是旅游者权益保护的主体之一。从发达国家旅行社的做法来看，旅游社对旅游者权益保护的主要作法有：为旅游者提供安全保险，这也可分散旅行社的经营风险；致力于接待服务流程和管理流程的标准化与规范化建设，从内部管理入手提高服务质量，使旅游者切实感到物有所值，减少投诉机率；加强员工培训与职业道德教育；树立公关意识，对于那些已经对旅游者造成损害的行为及时处理，争取把旅游者的损失减少到最低限度，同时也为企业树立良好的市场形象。
与发达国家相比，我国旅行社对旅游者、特别是国内旅游权益的保护方面还存在不小的差距。这里有旅游法律体系不健全的问题，有旅游者消费成熟度不够的问题，更有旅行社自身经营观念方面的问题。
至此，我们可以用图3 来简要地总结一下各国旅行社业制度环境差异程度的内在原因；制度环境的变迁力量主要是由经济发展水平、旅游市场态势、市场化程度、法治化程度等因素构成的。一般而言，在市场化程度、法治化程度较低，旅游市场处于买方态势的发展中国家，倾向于对旅行社业、特别是经营国际旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行严格的管理，管理的主要方法是通过政府行业主管部门的各种微观规制手段和相应的政令、条例、审批、检查程序等进行管理。而在市场化程度、法治化程度较高，旅游市场处于卖方态势的发达国家则倾向于对旅行社业、特别是经营国内旅游业务的旅行社的进入、运作与退出机制实行较为宽松的管理，主要的管理手段是专门的旅行社法或一般的经济法律和政府的宏观调控政策，辅之以旅行社行业协会和包括媒体、专业团体、消费者权益保护组织在内的社会公众监督来进行管理。尽管不同国家旅行社的制度环境现状还存在较大的差异，但放松规制，加速旅行社企业化、市场化进程，培育多元化管理主体和多样管理工具是将来世界旅行社管理制度环境的变迁方向。
图3 旅行社制度环境及其管理重点示意图
附图{图}
经济发展水平与市场态势
四、中国旅行社制度环境建设的若干对策与建议
1.放松政府微观规制 过渡性的行业管理政策目标是变“限制性规制”为“激励性规制”。（注：激励规制理论主要有三大流派：一是在社会主义经济中将激励直接引入制定计划经济里，以兰格为代表；二是阿罗做了先驱性研究的综合社会选择理论；三是在市场的失灵范围里，为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制。本文在使用这一概念时，主要是指经济性规制中的激励性规制。更为详细的内容请参阅植草益的《微观规制经济学》。）为此，首先要放开旅行社业进入规制。具体来说，就是以放松国内市场的非国有资本进入规制和国际市场的配额管理规制为先导。前者主要是指私人资本和国外资本，即允许私人旅行社和合资旅行社的存在；后者在实行的过程中，可以选取一定数量的国家——如新加坡、马来西亚、泰国等——作为出境旅游业务取消规制的试点。一个不须再加以证明的命题是：只有市场发育成熟了，才能开展有效的市场竞争。只有各旅行社市场主体地位真正平等了，才能从根本上消除不平等竞争的基础。
2.加快旅游立法，加强法制性规制 旅游法制建设的目标是以法制性规制取代经济性规制。在《旅游法》还没有制订发布以前，加强旅游联合执法是一条治理旅行社业不正当竞争的可选之路。比如变更旅游质监所的行业管理权限，即不仅仅受理旅游者对旅行社的投诉，也受理旅行社对旅行社之间不正当竞争的投诉。考虑到工商管理部门公平交易处的存在，可与之联合建立联合听证会制度，对旅行社业不正当竞争进行法制化管理。
3.积极培育旅游市场 在规制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部门应把更多的精力放在积极培育旅游市场，特别是国内旅游市场上来。只有市场主体多了，才能有竞争的基础；只有旅游市场扩大了，正当竞争才能使旅行社的长期利益最大化，而不正当竞争必将使每一个旅行社的长期利益受到损失。
4.加强旅游行业协会的功能 从国际旅行社管理的发展经验来看，一个自下而上、体系完善、运作规范的旅行社行业组织是旅行社行业管理制度的重要载体。行业组织是旅行社行业成长和市场发展的自然结果，其实质是介于政府主管部门和企业之间的市场中介组织。虽然从理论上说，行业管理是业内企业自然选择的结果，但是考虑到中国旅行社业制度变迁进程中的“路途依赖”，政府还是应
该在行业管理组织形成与发育过程中起一定作用的。其中首要的问题是使目前的各级协会具有实质性的运作内容。可以选择的制度安排有：第一，在《旅行社管理条例》中硬性规定各类旅行社必须加入相应的行业协会。第二，参照日本模式，把质量保证金管理主体从政府转向协会，以其部分利息代替各企业的入会和协会运作费用。鉴于目前保证金制度的实施机制中，对旅行社的约束多，激励少的现状，政府可以赋予协会根据企业的运营情况和资信状况相应降低有关企业的保证金交纳额度的权力。第三，协会对外要加入世界性的旅行社联合组织，对内使各级协会相互联系，形成网络，并对其会员旅行社提供信息、培训、协作、代表企业向政府反映其利益等项服务，以增加对成员旅行社的吸引力。
5.加强教育工作 这里的教育对象包括旅游者和旅游企业从业人员，更主要的是那些执行规制任务的政府行政管理部门和人员，特别是那些有“租”可寻的部门和管理人员。
［收稿日期］1999—12—10； ［修订日期］1999—12—13
【责任编辑】宋志伟
【校 对 者】文立玲
【参考文献】
[1] 杜江.旅行社经营管理［M］.北京：旅游教育出版社，1999.
[2] 罗结珍.国际旅游业公约、协议汇编［Z］.北京：旅游教育出版社，1990.
[3] 国家旅游局政法司.旅游调研，1999（1）～（8）.
[4] ［法］热拉尔·卡.消费者权益保护［M］.北京：商务印书馆，1997.
[5] 戴斌.寻求竞争优势，还是寻求垄断地位［J］. 旅游学刊，1999（5）.
[6] 张建梅，韦广平.我国旅行社经营资格对旅游业的影响［J］.桂林旅专学报.1999（1）.
[7] 高舜礼.对旅行社两个开放试点办法的比较研究［J］.旅游学刊，1999（3）.
字库未存字注释：
＠①原字为铁换失为容
原作者： 杜江，戴斌
编辑/来源： 旅游学刊
《中外旅行社制度环境比较研究(第4页)》
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