公共行政的民主和责任取向析论

   1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

   2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

   其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

   扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

   　　（二）政府的内部关系

   公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

   一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

   二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序