中西方法治理念下的政府公共行政比较研究
关键词 法治 法治理念 政府公共行政
一、中西方法治理念的比较分析
法治(ＴｈｅＲｕｌｅｏｆＬａｗ)作为西方国家政治法律制度首要的、普遍的原则,也是西方国家政府公共行政的核心原则。法律最高和政府权力要受法律限制与约束,是它最基本的理念。其基本内涵是指政府行政机关及其工作人员,在组织、职权以及公共行政活动的原则、制度、程序、方式等各个方面,都由宪法、法律加以规定,政府行政机关严格依照规定设置机构、划分职权、配备人员,依法组织与管理国家和社会公共事务,以及政府行政组织内部事务。这充分体现了法律既独立于政府和它的执行者之外,又与国家公共权力密切相联的关系。
概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:
第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。
第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。
第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。
西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。
随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。
与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。
显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②
在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民主权利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对
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