中美教育行政组织比较研究

综合制与独立制的不同设计，自有其利弊得失，但很难论断何者较优。 综合制的优点是：（1）教育行政为普通行政之一部分、在国家教育政策之执行，与事权统一方面较佳。（2）教育与其他部门同属于普通行政，彼此较能互相配合与相辅相成。国家在维持一定教育经费上，较能通盘规划，而使教育公平性不致因筹款不足而受损。相应地，综合制的缺点是：（1）教育行政体系不独立，易使普通行政干涉其业务之执行。如果地方派系林立，则教育常为政治所污染。（2）教育人事与普通行政人事合一，有时为制度所限（如无公务员资格就不能担任正式之教育行政人员），未能聘请专业性较强之人士参与，故在教育改革之步伐上趋于保守。

独立制的优点是：（1）教育行政体系独立运作，可依各地教育之需求迅速行动，无需透过普通行政体系之认可，改革脚步较快。（2）教育行政体系独立运作，使行政干预力量减少。在人事上，也较能根据需求招徕专业人士，尽速解决教育问题。独立制亦有其缺点：（1）普通行政与教育行政分离，易造成各自为政，彼此排斥的现象。教育事业牵涉其他部门甚深，若缺乏沟通，彼此各行其是，则易引起纠纷。（2）普通行政与教育行政分离，在资源利用上较不经济。不但要多设机关，且彼此任务时有重叠，均使资源有所浪费。

5．教育行政组织的领导体制
教育行政组织的领导体制可分为两类，一为首长制，一为委员会制。机关的最高决策者只有一位时，称为首长制；机关的最高决策者如为一群人，则为委员会制。各国教育行政组织的领导体制可能不一致，即使是同一国不同层级的教育行政组织的领导体制类型亦会有所差异。同一级的教育行政机关，也可能兼而采纳两种类型。如美国各州教育行政机关，均采用委员会制，设教育董事会（或委员会）主其事，但也都设有教育厅局（或事务局）做为执行单位。在教育厅局中则采取首长制。但从总体上来看，美国州一级教育行政机构仍属于委员会制。美国地方一级教育行政机构（学区）亦采取委员会制。而联邦教育行政机构则采取首长制。

我国实行的行政首长负责制，则是一种新型的领导体制。它兼具委员会制的民主决策、分工合作、互相监督等优点和首长制的事权集中、指挥统一、行动迅速、易守机密等优势，并避免了二者的缺点，从而成为一种行之有效的行政领导体制。它有三个优势：（1）民主决策；（2）责任明确；（3）分工合作。[2]

6．教育行政组织层级的隶属关系
一国的各级教育行政机关，就相互隶属关系而言，可分为有指挥监督关系（有隶属关系）及无指挥监督关系（无隶属关系）两大类。一般而言，联邦制国家的联邦教育行政机关对地方并无（或少有）监督指挥权，地方享有自治权；但地方各级教育行政机关之间则有指导监督关系。如美国联邦教育行政机关对州教育行政机关并无监督指挥权，但州教育行政机关对地方则有监督指挥权。 而我国属于单一制国家，上一级教育行政机关对下一级教育行政机关均具有指挥监督权。我国从中央到省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市、区）、乡（镇）五级教育行政组织之间的关系，从其对应的政府组织系统的层级而言，是一种上下级关系。但这种上下级关系的表现形式并不是硬性的层级制约关系。中央教育行政组织对于地方教育行政组织（主要是省级）而言，是宏观的指导、检查、审核、协调、评估、督促关系，而不是一种直接的上下级关系，中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的设置、人员配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能进行直接的干预和控制。同样，省级教育行政组织对地级或县级教育行政机构，地级教育行政组织对县级及乡镇教育行政组织也不能进行直接控制，也只能是指导、检查、审核、评估、督促的关系。这就是说，上一级教育行政组织与下一级教育行政组织之间不是硬性的层级制约与隶属。一级教育行政组织主要是省级、地级、县级教育行政组织与上一级教育行政组织发生关系时，也与同级政府组织发生关系，还与下一级教育行政组织发生关系。 在我国历史上，古代中央与地方教育行政组织之间没有直接的隶属关系，教育组织主要强化与同级政府的关系，通过强化这种关系来调动政府官员办学的积极性。在近代，则主要是强化教育行政组织系统的上一级关系，各级教育行政组织之间形成较直接的上下级和领导与被领导关系。如省、县级教育行政组织主要负责人的选任须分别报请上级教育行政组织审议、批准，或由上级教育行政组织提议任命以突出教育组织的系统性、自主性及权威性，便于整个教育行政组织系统的发挥。

当前，地方教育行政组织的发展状况，是强化了与政府行政组织的关系，相反，却弱化了与上级教育行政组织的关系。这种状况，对教育的发展，有利的方面是促使了教育行政组织加大对政府行政组织的依附和工作力度，促使政府负起发展教育的责任，在教育上真抓实干。然而，不利的一面，则是教育行政组织的行为也可能受政府其他行为的左右，出现盲目建校、盲目讲速度、讲规模，或把教育当作软任务而忽视投资，甚至转挪教育经费的情况。因此，教育行政组织改革在强化与政府关系的同时，要强化而不是弱化与上级教育行政组织的关系。这就需要上一级教育行政组织有对教育的统筹协调能力，宏观调控能力。当前尤其要加强中央教育行政组织、省级教育行政组织、县级教育行政组织的宏观调控能力。这是因为我国幅员辽阔，发展非常不平衡，东部、中部、西部经济文化发展差异较大，即便在县一级教育行政组织所辖范围内，乡镇发展差异也很大。为求得国家和地区的整体进步与发展，国家、省、县必须对贫困地区的教育、不发达地区的教育、艰苦行业所需的教育给予支持。同时，“教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动，它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现，使人们获得适合自身发展的机会，缩小差别，调节社会冲突。”[3]这只有强化上一级教育行政组织的功能，使其具有教育资源（人、财、物等）的配备权方能做到，至于与下级教育行政组织的关系，原则上应相对弱化，即减少对下级行政组织的控制，以充分调动下级教育行政组织的主动性、积极性、创造性为原则。

7．教育经费分担、教师任免权及课程制定权
教育经费分担、教师任免权及课程制定权的归属也是衡量一个国家教育行政组织结构的几个因素。下面分别作以简要分析：

各国教育经费负担情况不一。同一国各级教育经费的负担状况亦有所差异。一般来说，各国各级教育经费以由该级教育行政机关自行负责为原则，并对下级教育行政机关提供经费补助。在某些国家里，除由上级教育行政机关补助下级经费外，并有由上级负担下级部分经费（以人事费为主）的现象出现。上级对下级教育经费的补助或负担，除因上级政府的财政收入较丰外，其主要的目的在于调剂各地教育经费的贫富差距，以便促进各地教育机会的均等。 美国联邦教育行政组织的经费自行负担，并要补助地方。州一级教育行政组织经费的解决除了自行负担一部分外，还可以接受联邦教育行政组织给予的补助。州教育行政组织同时亦有补助经费给地方教育行政组织的义务。地方教育行政组织的经费则靠自行解决并接受州教育行政组织的补助。

我国各级教育行政组织经费的解决方面，过去主要是依赖上级拨款，地方缺乏自筹教育经费的主动性。办学经费严