公共事物的责任分担与利益分享——公共事物管理体制改革与开放的思考

;我国从1998年开始实施新一轮机构改革，对政府机构的整体功能和管理职能进行重新疏理定位，这种职能定位，用朱镕基总理一句最简洁的话说就是：政府要管市场，但不能办市场。具体地说，政府职能主要是宏观调控、社会管理和公共服务三大块。这反映出政府力图实现其行政管理与加速构建社会主义市场经济体制的目标取向相适应，与社会公共事务呈现的崭新变化相适应。这是一次不同于以往的带有制度性根本转变的改革。已经进行的改革，给企业乃至整个经济生活带来的效益是巨大的。企业脱离了政府的行政管制，以真正独立的经济主体投入市场竞争，追逐和获取最大的商业利润，整个社会经济总量迅速增长，人民群众物质文化生活日益充实丰富，社会公共事务也日趋膨胀，并随之出现许多新领域、新形态、新问题。但是公共事务的变化并没有像经济事务、政治事务的变化那样引起从政府到民间强烈的关注。在公共事务领域出现的许多问题，更显示出政府目前的体制改革和职能转变在公共事务管理方面还不到位，不配套，不衔接和不适应。这就造成了目前我国公共事务管理总体上呈现“三态”：


   1． 矛盾态。一方面政府体制改革把公共服务作为一项重要职能加强和改进；一方面社会公共事务伴随市场经济发展丰富扩大，大量的公共事务是前所未有的（没见过），政府受职能和人员编制、素质制约，既不可能投入更多行政资源来管理（管不了），又缺乏管理的经验和技术（管不好），若按旧的行政主体模式来管，往往出力不讨好。


   2． 2．真空态。长期以来，我国国民经济结构一直局限在第一部门（企业）与第二部门（政府）的二元化格局当中，而对以非营利为目的，以参与公共事务、推进社会公益为宗旨的第三部门（营利组织）构建与发展严重忽视。社会公共事务责任分担的法规、政策几乎空白；民间合作承担公共事务的意识淡漠，能力乏弱；有关第三部门（非营利组织）的理论研究和舆论宣传更为少见。


   3． 3．流失态。由于制度的空缺和体制转换的不到位、不配套、不衔接，导致社会公共事务的“利益蛋糕”无法做大，甚至导致利益流失。例如，市民利益社区化后，社区服务与管理制度的空缺；企业污染公共环境并对民众健康造成损害，这种外部不经济问题缕缕发生无力纠正；城镇现有公共文体设施和福利设施长时间闲置甚至荒废，有些转为商业性使用；企业、私人捐赠的公益金，本来有保值增值的能量和效应，由于机构和制度不完善，无监管，账目混乱，致使大量基金不仅难以保值增值，甚至在投资中被骗，被拆借、挪用、流失；许多适宜政府与非营利组织携手开发共同承担的公益事业，未能有效地开发等等。


   4． 公共事务管理的改革正随政府体制的改革在推进中，方向已明确，大势趋好。现在所要做的，就是加速新陈代谢，全方位实现公共事务管理的制度创新。


   三、公共事务管理的新模式


   考察当今西方发达国家，繁多的社会公共事务，包括为国民提供各种福利，政府的作用十分有限，而无数的非营利组织却活跃于社会公共事务的各个角落，各个层面。从育婴到养老，从早餐营养到房屋修缮，从博物馆、图书馆到著名学府、交响乐团，公民权益、法律援助，甚至海外救援，民间的非营利组织都有担当着十分重要的角色。这里，固然有传统原因，但更重要的原因，是对世纪80年代以来，西方发达国家普遍推行了公共管理制度的改革，正构建一种崭新的公共事务管理模式。如何依据我国的国情，借鉴西方发达国家公共管理制度改革的经验，构造有中国特色的社会主义公共事务管理新模式，我们认为可以从以下几方面考虑：


   1．公共事务管理责任分担


   公共事务管理责任分担，取决于政府职能转换的到位，把一贯由政府直接承担的公共事务转移给政府外的民间非营利组织。其动机和目标就是打破公共事务管理政府唯一主体、包揽一切的格局，逐步实现公共事务管理社会化。


   根据新的公共管理模式，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一机构。在民间非营利组织能够提供有效的、经济的、高质量的公共物品和公共服务的领域，政府必须退出，这样可以激发民间的创造性潜力和建设能量。政府虽然随公共管理职能的部分转移，也转移了公共事务的责任，但绝不是放弃了责任。政府依然承担着公共事务的政治责任和经济责任，即政府通过公共政策。公共管理和服务标准。目标、原则的制定和监督执行，保证“全心全意为人服务”的宗旨真正落实，保证公共事务管理的质量不能降低。同时，政府有责任培养教育非营利组织的管理人员，提高他们的思想道德素质和业务素质，推动非营利组织健康、规范。持续发展；政府有责任根据公共事务的不同领域。性质。类别，对承担责任的非营利组织进行财力支持和实行税收优惠。即便在一些需要政府直接参与管理的公共事务领域，政府也应采取“有进有退”“有所为，有所不为”的策略，进而有为，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“锦上添花”。


   政府从具体的公共事务中解脱出来，就能够以监察者和指导者身份审视公共管理质量和效益，促进公众权益和福利的扩大。同样，由于政府管理公共事务权力下放，公共权力独家垄断的格局被打破，社会监督制约机制加强，不仅有利于政府克服官僚主义倾向，减少政府官员权力腐败的机会，而且可以监督和纠正非营利部门可能出现的“第二政府化”及成员的“官僚化”倾向，当然，也相应降低了公共事务管理的成本。


   各类非营利组织进人公共事务领域，与政府分担责任，还可以有效地医治与市场经济相伴生的“淹场失灵、政府失灵’综合症”。“市场失灵”是指市场机制不能使资源配置达到最优化的状态，特别是不能按最优化的原则提供公共物品和公共服务；而“政府失灵”是指政府作为公共事务的主要承担

者，只能按平等的原则提供一般的公共物品和公共服务，满足普遍的需求，而不可能满足公众‘个性化”。“多元化”的需求。在“失灵”症状下，非营利组织（第三部门）就可以展现其自身多样性服务和供给的优势，与政府形成互补关系。例如，我国“希望工程”、志愿者组织、社区服务机构及慈善团体等非营利组织，通过实施扶贫、助残。康复。再就业等活动，调节社会成员的收人差距，减少贫富不均，救助社会弱势群体，创造平等机会，缓和社会矛盾，营造稳定和谐的社会发展环境；再如，一些企业为追求最大的利润，不惜以损害公共环境为代价，随意排放废气、废水、废渣，造成外部不经济，而自然（绿色）环保组织、社区自助团体。动物保护组织等非营利组织就能够协同政府职能部门及新闻媒体等机构，对这类企业实施监测、限制整改、舆论压力、受害索赔等行动，促进社会经济与生态环境的可持续发展；还有，非营利组织资本有机构成相对于营利组织（企业）较低，即非营利组织本身的运作成本低。这样，它的自身容量和发展空间就很大，大量从第～产业（农业）转移出来的剩余劳动力和第二产业（工业）结构调整技术进步转移出来的劳动力，都可以吸收进入重点从事第三产业（服务业）的非营利组织。这正符合现代社会产业结构的调整。人力资源重新配置的大趋势。


   其实，非营利组织释放能量的空间还很大，远不止这些。在市场经济条件下，许多事务政府不直直接插手干预，或者干预以致成本过高，而交给民间非营利组织去做，会收到事半功倍的效果。近几年，频频举行的国际性、区域性的“非政府组织”论坛，对中国及世界范围的现实问题和未来发展进行研讨、预测和技术咨询，它所形成的“软科学

《公共事物的责任分担与利益分享——公共事物管理体制改革与开放的思考(第2页)》