社会保障：我们该走哪条路

换”等手段，靠一次性支付一笔经济补偿金，把许多人“扫地出门”。这些人员也将同下岗职工一样，面临着无助和无奈，最终的结果将是“买而不断”。若干年后，国家将不得不再次“埋单”：花钱买安定。
社会保险又像是发展航道上的“暗礁”。自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。几年的实践表明，社会保险作为社会保障的主要载体，它同稳定和改善国民的未来预期，呈“反方向”运动。
俗话说：没什么也别没钱，有什么也别有病。过去有劳保医疗或公费医疗，看病、治病所发生的医药费，大部分能给报销。改革开放过程中，许多单位对医药费报销办法进行改革，个人也要负担一定比例。对此，人们是能理解的，也是能承受的。然而，随着医疗保险覆盖面逐渐扩大，参保企业和职工“恍然大悟”：原来医药费单位能报销90%，参保后只能报销60%左右，医疗保险待遇水平大幅下降。据广东省人民医院医保办介绍，住院医保病人自己负担的医药费，平均占总医药费用的30-50%（包括个人帐户划出部分）。一些大病比如白血病，整个疗程大约需要医药费20万元，其中有近一半需要自费；像尿毒症每个月洗肾要花费五、六千元，自费部分达到两千多元。对于每个人来说，何时患病是不可预测的。为防万一，只得拼命攒钱。
退休越晚越吃亏，是前些年国企中老年职工的心态。这几年，这种心态开始在事业单位中老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业，必须参加社会保险，将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金，比按企业养老保险办法计发的养老金，要多出一大块：少则多出一半，多则多出1倍。虽然在5年过渡期内，财政或单位采取发补贴的办法，弥补退休金与养老金之间的差额，但是，距法定退休年龄6年以上的在职人员，是不能享受这种补贴的，这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多，在职人员也必须攒钱养老。此外，还有一个后果需要引起注意，即前些年国企大批技术工人挤进提前退休行列，因而造成技术工人短缺，这一幕会不会在事业单位重演？这对国民经济和社会发展所造成的损失，怕是难以估量的。
社会保险更像是个“火药库”。据国家信访局长周占顺先生透露，自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。群众信访特别是群众集体上访，反映的问题相对集中，其中“企业改制、劳动及社会保障问题”名列八大焦点问题之首。
这几年，离退休人员因保险福利待遇而上访的事件不断发生。起先是离退休人员不能按时领到养老金，上访、静坐时有发生；随后是未参保集体企业的离退休人员，因所在单位无力承担养老保险费，因而领不到养老金。为解决这部分人员的问题，政策上开了一个口子，即按当地城市低保标准发放生活费，但实施中却不被这些离退休人员认可；接下来是转制为企业的科研院所的离退休人员，虽然政策规定离退休费标准不变，但转制后离退休费调整要执行企业的办法。在一片反对声中，这项政策不得不“翻烧饼”，重新回到按机关事业单位办法调整。
“两个确保”的实施和“城市低保”的崛起，可被看作是两次投给社会保险的“不信任票”。
自1998年起实施的“两个确保”，是国家郑重兑现对离退休人员的承诺，为国企改革和结构调整“保驾护航”的英明举措；也是在养老保险和失业保险难以发挥功效的情况下，不得已而采取的过渡措施。中央财政为此支付了高额成本。1998年，中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元；到2002年，这项补助资金已达547亿元，其中养老保险补助额为408亿元。
“城市低保”是从1997年起在全国范围内推行，截至1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇，全部建立起“城市低保制度”，“低保”对象共计281万人。谁都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低保”以超常规速度发展，截至2002年底，全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人；各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。
“城市低保”在很大程度上属于对社会保险的“补台”或“救场”，社会保险兜不住的人群，被“城市低保”兜底。其中下岗、离岗、失业、退休等人员，约占“低保”总人数的54.1%。
三、社会保障：“肥胖”不利于成长
什么是社会保障？抠这样的概念，或许被耻笑为幼稚或“小儿科”。在社会保障的学术研究和方案设计中，因对社会保障这个概念理解或界定不同，时常会出现“各唱各的调”，没有“共同语言”。为此，界定乃至“净化”社会保障概念，寻求学术研究和方案设计的共同基础，这是很有必要的。
社会保障和收入再分配。我国对社会保障作出权威性界定，是在1993年11月。党的十四届三中全会通过的《中国共产党中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确划定了社会保障的范围，即社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。很显然，当时并没有区分社会保障和收入再分配这两个概念，把属于收入再分配的部分内容，也划入社会保障范畴中；甚至把个人储蓄这一商业化、个体化的行为，也归入社会保障。社会保障概念泛化的倾向十分明显。
社会救济、社会福利、优抚安置可被划入收入再分配的范畴，却不能被当作社会保障，它们之间存在很大区别：（1）社会保障属于纵向的收入再分配，即工作期间为社会保障供款，年老时或不能工作（如伤残）则享受社会保障待遇；社会救济、社会福利、优抚安置等属于横向的收入再分配，是国家通过当期财政的收与支加以实施的。（2）社会保障奉行“权利与义务对等”原则，即享有被社会保障惠及的权利，须以承担向社会保障供款的义务为前提；但“低保”对象、优待和抚恤对象等资格的确认，并不以其是否缴税为先决条件。（3）社会保障的对象往往是具体的、明确的，谁按规定缴纳社会保障税或费，会被当作权益记录在案；但社会救济对象、社会福利对象往往是变动的或不确定的，今年是“低保”对象，明年脱贫了，就不再是“低保”对象。
社会保障和社会保险。按照通常的解释，这二者之间似乎是可以划等号的。这些年来，无论是学

术研究，还是方案设计，人们往往都不对二者加以区分。从国际范围内看，二者的区别非常明显：一是从字面上看，社会保障的英文为“Social security”，而社会保险的英文为“Social insurance”。二是从国际社会保障模式上看，有些国家的社会保障以社会保险为载体，如欧洲国家；但也有不以社会保险为载体的，最为典型的是美国。人们公认，社会保障一词是由美国人首先使用的，标志是其1935年颁布的《社会保障法案》。但一些学者在介绍美国社会保障情况时，常常把社会保障混同于社会保险，这是不妥当的。
区分社会保障和社会保险这两个概念，对于我国社会保障事业发展的意义是深远的。早在10多年前，周小川先生就曾分析说：像我国这样的低收入国家，不宜于搞过多的、与经济实力不相称的社会型保险（周小川，2002）。笔者过去也曾撰文分析，按照我国的国力，是拉不动社会保险这驾大马车的（高书生，2002）。本文第二部分对社会保险的实践效应进行的分析表明，把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。
社会保障和商业保险。“多层次社会保障”的提法，目前颇为流行，这是社会保障概念泛化的另一种倾向。按照这种观点的解释，国家法定保险、单位补充保险和个人自愿保险，统统都归于社会保障体系。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。
社会保障和个人帐户、养老金制度的三支柱模式，是世界银行极力推荐的，也逐渐被大家所接受。这三根支柱中，只有第一支柱才属于社会保障范畴；以个人帐户为载体的其它两根支柱，不应被归于社会保障。为此，需要研究明确两个问题：（1）养老金第一支柱中不宜设个人帐户。这是原劳动部在1994年以前一贯坚持的观点，现在看来仍能站得住脚。属于社会保障范畴的第一支柱，只能实行社会统筹，不能搞个人帐户，更不能在同一

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