社会保障：我们该走哪条路

[摘要]根据我国的国情和国力，社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路：一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障。把社会保险作为我国社会保障的载体，并不是上策。但不主张搞社会保险，并不等于说不搞社会保障，这是两回事。积极鼓励发展补充保险的思路是值得提倡的，但把补充保险也归于社会保障，混淆了政府与市场的界限。人们年老时从社会保障中得到的养老金，只能维持说得过去的或较为体面的基本生活；为不降低生活水准，在职时最好参加企业年金。而企业年金不该由政府去承办，而应放给市场去发展。

一、引言：我们面前的三条路
根据我国的国情和国力，社会保障究竟该走哪条路？目前，我们面前至少有三条路：一是正在走的路，叫做“社会保险+城市低保”；二是酝酿好几年的路，叫做“个人帐户为主、社会保险为辅”（周小川，2002）；三是尚处于设想中的路，认为我国搞不起社会保险，只能实行狭义的社会保障（高书生，2002）。
这三条路的本质区别是：我国该不该采用社会保险的方式搞社会保障？实践中，社会保险一直是我国社会保障的主要载体。近几年，“两个确保”的实施和“城市低保”的超常规发展，虽然对社会稳定发挥了极其重要的作用，但这并不能撼动或取代社会保险的主体地位。
同现实中的做法不同，酝酿或设想中的另两种思路并不倚重社会保险，但取舍程度有差异：一种思路建议保留社会保险，但要将其置于辅助地位；另一种思路观点鲜明，我国搞不起社会保险。
我国社会保障该走哪条路，这是涉及社会保障目标模式再选择的大问题。这会使一些人产生某种误解：仿佛又回到了10年前。因为1993年前后，在决策层曾发生过一场关于社会保障目标模式的争论。本文所讨论的主题，同10年前那场争论不同。10年前那场争论隐含一个前提，即我国社会保障的重点是改革和发展社会保险，争论的核心是如何确定社会保险的制度模式，焦点在于养老保险该不该实行社会统筹与个人帐户相结合；而本文所要讨论的主题，恰恰是10年前被隐含的前提，即我国能不能搞得起社会保险。
探讨我国社会保障究竟该走哪条路，是社会保障理论界面临的新问题，也应是决策层关注的大问题。近几年，国内学术界特别是研究宏观经济的专家学者，对社会保障的议论很多。比如，面对我国宏观经济中出现的通货紧缩趋势，有人认为社会保障领域的改革走得太慢，也有人认为社会保障领域的改革走得太快，观点虽然针锋相对，但指向很明确：社会保障对居民未来预期的影响不可低估。又如，北京大学陈平教授提出的“建立统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策”观点（陈平，2002），在社会保障理论界引起轩然大波，被视为“颠覆性意见”。陈平教授的观点值得进一步推敲，但把社会保障同我国国际竞争力联系在一起，这种研究视角是社会保障理论界过去所缺少的。
目前，社会保障理论研究中出现的两种倾向，需要引起足够的重视：一种倾向是，只追求社会保险自身的制度完美和资金平衡，至于社会保险成本多大、对参保企业和个人会产生怎样的影响，似乎不在研究视野内；另一种倾向是，以研究宏观经济见长的学者在探讨社会保障问题时，往往也纠缠于社会保险某个险种的制度缺陷和资金平衡。克服这两种倾向，首先需要确立新的研究理念：社会保障虽说是件大事，但再大它也只能算是宏观全局中的一粒棋子。本文拟按照这一研究理念，对我国社会保障中若干全局性问题，作些初步探讨。
二、社会保险：悬在头上的一把剑
社会保险被确定为我国社会保障的主要载体，大约是在1986年前后。改革开放初期，社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为我国经济改革的第一个纲领性文件中，增强企业活力被确定为改革的中心环节，像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革，均被列为配套改革的范畴。当时，社会保障改革没被列入。但到了1985年2、3月间，中央决策层意识到：社会保障也是个大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面，并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨，最后确定：改革和建立新的社会保障制度，重点放在社会保险制度的改革。
社会保险作为全新的保险福利制度付诸于实施，是在1986年的下半年。1986年7月，国务院决定：自1986年10月1日起，国有企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度，以解决其退休养老和失业保险（当时叫待业保险）问题。此举可被看作是我国社会保险的“预演”，它旨在关闭“新人”踏进旧制度的大门，并依靠“新人”规模不断扩大，让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少，最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看，这项改革举措属于“渐进式改革”的范畴，是明智之举。但在社会保险的全面建设中，这种改革策略渐渐被遗弃了。
上个世纪90年代是我国社会保险的全面建设时期。1993年，中央确定了社会保险的制度框架；1994年，中央有关部门制订了相应的实施方案。特别需要强调的是，社会保险是统称，但它不是综合性制度安排：方案是按照险种分别设计的，实施是分险种逐步推进的。这同1951年实施的劳动保险，在制度架构上有显著区别。依照方案设计，我国社会保险包括养老、失业、医疗、工伤和生育等5个险种。目前，失业和工伤保险均已颁布条例，养老和医疗保险仍停留在国务院决定层次，生育保险则以部门规章加以规范。
以立法的形式推动社会保险，一直是很多人多年的愿望，并为此付出了艰苦努力。八届全国人大曾将《社会保险法》列入立法计划，10年前，国务院有关部门还成立了专门的起草领导小组和工作班子，并于1995年5月向国务院提交了《社会保险法（草案）》。但一直到1999年1月，《社会保险法》仍被国务院列为“抓紧调研论证，条件成熟时提请审议”的法律草案。社会保险立法受阻，表面上看来似乎是其实践尚不充分，但深层次的原因在于：社会保险像是悬在头上的一把剑，并在很大程度上妨碍了改革、发展和稳定。
社会保险像是改革路上的“城墙”。国有企业和事业单位在改制、改组和改革过程中，常被这堵墙撞得“头破血流”。
把国有企事业单位过去承担的保险福利职能分离出来，由专门的社会保险机构承接，形成独立于企事业单位之外的社会保险体系，为国企改革和结构调整创造良好的社会环境，这是中央已经确定的大思路。但是，在现实中常常遇到社保机构“不予接纳”的情况。某城市劳动保障局副局长直言不讳：并不是谁想参保就能参保的，离退休人员多、抚养比高的是不允许进社保的。社保机构更像是保险公司。
企事业单位为分离其保险福利职能，需要付出很高的成本：一是按规定缴纳社会保险费，费率不低于工资总额的30%；二是为离退休人员支付不被社保机构认可的统筹外养老金，这也是一笔很大的开支，每人每月少则百余元，多则几百元；三是建立补充医疗保险，国家规定单位出资额在工资总额4%以内的部分，允许从成本中列支。此外，国有企业在关闭破产时，要按在职职工工资总额的一定比例（资源枯竭企业为31%）计算10年，一次性拨付社保机构；事业单位转制为企业，必须参加社会保险，除了按规定缴纳社会保险费外，还被要求补交一大笔养老

和医疗费用，其中补交医疗保险费用的标准为：按当地已参保机关事业单位退休人员的人均医疗费用计算10年。
面对社会保险这堵厚厚的“城墙”，下岗职工也常常表现出无助和无奈。谁都知道下岗职工的隐性就业率很高，但自愿同原单位解除劳动合同的却不多。下岗职工最担心的是，同原单位脱离关系，将来谁发给养老金、谁报销医药费？理论上讲，下岗职工再就业后由新雇主为其接续社会保险关系。问题的关键在于：数额并不算小的社会保险费由谁来负担？在劳动力严重供过于求的就业环境下，让私营企业主、个体业主等负担这笔费用，显然是不现实的，甚至会妨碍下岗职工再就业；而让下岗职工自己掏腰包缴纳社会保险费，仅凭那点经济补偿金恐怕是不够的。现实生活中，“雇黑工”和“打黑工”现象的滋生和蔓延，是下岗职工接续社会保险关系难的佐证。下岗职工的社会保险关系一旦接续不上，若干年后，国家将面对几千万人员的养老和医疗问题，单单靠“城市低保”怕是兜不住的。
此外，部分垄断行业、事业单位这几年为解决冗员问题，也采取了所谓“买断工龄”、“身份置

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