突破电子政务中互联互通
2、激励机制的改善
政府官员的选拔、晋升是体制上的问题，如何使政府官员更多地为他们的服务对象负起责、而不是仅对对上级部门负责，如何消除那些一窝蜂的“政绩工程”——满足了上级的评价标准却把真正的服务对象(公民和企业)利益放到一边，是必须解决的障碍。不解决这种状况，电子政务很容易流于形式。电子政务的服务对象是公众和企业，来自服务对象的需求是互联互通合作的巨大动力。只有让各级政府直接面对服务对象，直接让服务对象来考核各级政府的业绩，这样才会转变管制型政府的管理体制，树立政府对公众和企业的服务意识，才能更好的为民众办实事，使电子政务的效能效益落到服务对象的利益这个着眼点上来，才能从根本上达到互联互通。有些人认为，网下政务体制改革须优先解决才能达到电子政务的真正完善，但笔者认为虚拟领域互联互通的实现，为传统政务流程重组提供了平台、创造了契机和准备条件。中国的改革一向先立新后破旧，边立边破，以破促立，最后达到有破有立的结果。在实现网络和系统的互联互通中，不失时机地推进流程重组和部门整合，以促使互联互通问题的根本解决。国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员在看到《政府信息公开条例》(讨论稿)后吃惊地说：“如果真的实施，这简直就是一场革命。在我们的工作中，所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。现在，这个条例的第二款要求政府信息以公开为原则，以不公开为例外。这会从根本上改变我们的工作方式和工作思路。这可真是一场工作制度的革命。” 2002年11月国务院做出决定：“取消789项行政审批项目，涉及56个部门单位” 国务院提出：要按照完善社会主义市场经济体制的目标和建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，进一步转变政府职能，继续深入推进行政审批制度改革。要将行政审批制度改革与政府机构改革、实行政务公开和“收支两条线”管理以及其他有关工作紧密结合起来，努力建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制。由此可见，电子政务、政府信息化和行政管理体制改革是相辅相成的。中国政府要真正做到“责任政府、法制政府、服务政府”，还有很长的路要走。
电子政务是一场深刻的变革，必将大力推动政府职能转变。解决了互联互通这一瓶颈，它才能促进政府进行部门整合和流程重组。最终导致信息技术和政府无缝的整合，形成“无边界政府”。将来无边界的政府，服务对象无论在登陆政府的哪一个网站，都可以非常容易和透明地获得来自不同级别政府和部门提供的整合的信息和服务。
破解互联互通的成功案例
——北京市44家局委办如何实现互联互通？
局部的互联互通，局部的信息共享在一定程度上已经有所突破。例如北京地税和工商部门的互联互通早在两年前就已经实现。其中，地税部门由于得到了工商的企业信息之后，那些在工商管理部门登记注册而不在税务部门登记的企业就无所遁行，大大加强了税收征管和查税，结果在互联互通后短期内就查获大量偷税漏税案件，税收因此增加2亿人民币。到2001年，北京市地税局(2000)、国税局(2001)、劳动保障局(2001)与工商局都实现了互联互通。在这中间，工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者，也是一个最重要的综合信息汇总部门。当时的工商局局长一直是网络经济和电子政务的鼓吹者，曾经在电子政务领域著书数本。他对电子政务的开明态度，作为一把手对局部互联互通的明确支持，使得北京工商局扮演了一个非常积极的提供信息与共享信息的先行者，对推动北京市的互联互通起到了重要作用。 但是，当工商局与房地产局、文化部门等单位进行互联互通或者某种形式的业务合作时，遭到了拒绝和抵制，全面的互联互通仍然有相当的困难。2002年3月，在北京市政府建立企业信用信息系统这样一个跨部门的项目时，北京市政府直接出面干预项目的运行。首先让15个信息技术水平较好的委办局作为试点参加，当取得一定的成绩时，北京市政府又组织另外29个委办局加入，从而实现44个委办局在北京市政府协调下进行合作。2002年8月北京市政府通过106号政府令：《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。该法令自2002年10月1日期施行，以法令的形式规定：“行政机关通过政府专网，按照统一规定和标准，及时、准确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息，并承担相应的法律责任。市级各行政机关负责确定和公布本系统的信息的具体项目、范围和标准收集、整理本系统的信息，并统一负责信息的提交、维护、更新和管理 。可以说，北京的互联互通既用行政手段，也用法令法规，才能初步实现了相关部门之间的联通。
破解互联互通之启示录
从北京市44家局委办实现互联互通的事例中我们不难看出北京市全面互联互通的实现，依赖于北京市政府大力统筹与组织，包括强制性的行政规定甚至法律手段；其次，局部互联互通中，工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者，在整个互联互通工程中态度积极，起到了先行者的推动作用。此外，我们从这样的事例中也可以了解到破解锦标赛模型的途径和条件。首先，一个强有力的上级主管部门的统筹与协调，对成功消除互联互通障碍有着决定性的意义。电子政务的高效化、透明化一方面带来某些职能权力的消解和弱化，我们称之为“技术消解职权”，另一方面又能发挥信息综合优势，强化与扩充某些职能权力，创造出新的政治机会与利益途径，我们称之
为“技术强化职权”。那些职能越综合，越有信息优势的部门，越有可能成为这场数字竞争的得益者——比如工商局是一个信息综合部门，它掌握的信息越多，就越有发展的机会与价值。工商局抓住了这次信息化的机会，以充分的热情与激励诉诸与寻求上级部门支持，从而成为了互联互通中的先行者(initiator)。但是，那些部门职能单一，缺乏信息优势的部门，由于在数字机会中处于劣势，就越有可能成为互联互通的被动者，甚至抵制者(inhibitor)；而锦标赛模型的政治激励又导致得益部门与损失部门无法建立利益补偿机制，这样信息资源市场无法有效运行，从而使合作无法自愿发生。所以，要破解互联互通的障碍，必须依靠强有力的上级主管人，统筹与协调下属部门的利益冲突，才能破除锦标赛模型。这其中的关键，还必须提倡与利用先行者的热情与动力，从技术创新到提供制度创新，破解反对者的阻力，从而使上级部门成为互联互通中最有力的支持者(supporter)。第二，并非所有上级主管都能成功破解锦标赛模型，破解成功与上级主管部门的协调力度高度相关，而协调力度又受制于集权度(centralization)的高低：集权度越高，破解的可能性越大。集权度越低，破解的难度越大。比如，由北京市政府牵头协调下属部门的利益关系，决策集权度就比国务院协调下属部委要高(主管人拥有对下属更直接的任免权、业绩考核权)，所以统一决策成本低， 消解锦标赛模型成功性大；相反，一系列的金字工程中，由中央一级牵头协调各部委关系，试图摆平各部委利益冲突，统一决策成本要比北京市大很多，破解锦标赛模型的成功可能性相应也小；至于部门内的决策成本就最低，因为纵向集权度最高，负责人是直接上级，最容易协调，这就是为什么各部委纵向系统的互联互通做得最好的原因。例如公安部的金盾工程，各 《突破电子政务中互联互通(第2页)》
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