突破电子政务中互联互通

    “以信息化带动工业化”的背后是各地政府及部门的电子政务热。要实现真正意义上的电子政务，达到信息完全共享和交换，必须解决横亘在部门之间的互联互通问题。
　　互联互通分为两个方面：横向的互联互通和纵向的互联互通。横向的互联互通指同一级别的不同政府，或同一政府下不同的政府部门之间的信息共享；纵向的互联互通指本级政府和下级政府之间的，或同一系统内的上下级之间的信息共享，例如全国工商系统的互联互通问题。

　　互联互通的普遍性

　　就目前状况来看，我国“普遍存在着纵强横弱的现象——所谓纵强就是部门的系统做得比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛”(刘鹤，2002)。根据赛迪CCID2002年2月的报告，中国300亿电子政务投资绝大部分在纵向垂直领域。<电子政务的最终目的是信息能够跨时间、空间和部门而流通，做到政务公开，增加政府透明程度，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。如果不能互联互通，再多再好的电子政务项目也形同虚设。这方面的例子与教训在我国实施互联互通中不乏少数，1993年就开始实施的金关工程就是很典型的一例。而互联互通问题并非只存在于金关工程中，四大国有商业银行发行的银行卡10多年来一直不能实现互联互通，引起消费者、媒体和企业的广泛批评，很早以来中央银行就着手解决，并成立了专门的机构负责落实，直到2002年初成立了中国银联股份有限公司，尝试着真正打破各个银行间的信息阻隔，互联互通问题才得以初步解决(硅谷动力网《金字号工程大盘点》，2002/7/26)。其他金字工程(如金卫工程、金审工程)也不同程度存在着互联容易互通难的问题。至于电信行业的互联互通问题更是纠缠至今，虽然各电信运营商之间的网络互联互通在心不甘情不愿的情况下实现了，但互通的质量和费用结算仍旧是个不解的结。因此，要想电子政务工程效益得到真正的发挥和成熟的发展，重要的就是要分析、解决互联互通问题。

　　互联互通的瓶颈

　　要把政府之间、上下左右之间独立的系统连接起来，并不是一件容易的事情。首先，系统上马之前，原本就没有一个整体协调的战略方案，没有考虑到技术上的兼容性，也没有考虑软件的通用程度。往往是同一个数据，不同的政府部门会用不同的编码去描述，数据库系统的分类和功能也不尽相同，有些连基本的应用平台和环境都不统一。但技术问题并不是不可跨越的。不少政府部门过分夸大技术上的客观原因，成为抵制互联互通的借口。实际上，更多的困扰往往是在技术问题得到解决之后，互联互通仍然可望而不可及。比如在金关工程中，虽然投了大量的钱，解决了数据库相接、信息编码等技术问题，但信息仍不能有效流通。所以说，技术与标准是阻碍互联互通的一个原因，但绝对不是最根本的原因。到底什么是导致互联互通不成功的真正原因？研究表明，比技术更重要的是体制原因。首先是由于信息寻租，即政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以维护其既得利益。寻租不是一个新的概念，但利用信息寻租甚至信息化的手段寻租则是一个新的现象。导致信息寻租的主要原因是传统政务体制里的弊端，即政府权力部门化、部门权利利益化、获利途径审批化。在我国传统政务体制下，政府根据职能和权力，划分成条块分割的部门结构，他们独占的大量信息往往成为政府部门寻租的基本资源与来源，而信息的共享会导致租金的流失或减少，削减原来部门的经济利益。例如，房地产交易中，土地出让方式缺乏公开透明度，国土管理部门可以获得租金，导致房地产开发中的营私舞弊和黑幕交易。权力的部门分割和部门的寻租利益，必然阻碍了信息共享。因为共享导致成本降低，为用户带来便利的同时也意味着部门原有寻租机会降低；与此同时，权力从一个部门转移到其他部门(power shift)，意味着租金也随之转移到别的部门，势必导致本部门租金的弱化、甚至瓦解。即便信息共享带来总体利益最大化，但共享部门之间要么没有激励进行利益补偿，要么利益补偿的成本机制太高，因为信息资源往往比实物资源更难以估价。更何况长期以来审批经济的复杂性、不透明性，使得政府工作流程很难真正优化，更无法借助互联网达成资源共享。<假如说原来网下依靠人工手段要实现政府的信息共享成本太高，那么通过网络共享信息的边际成本已经越来越低(仅有一些维护成本)，但为什么信息依然无法实现共享？一大障碍就在部门分割的信息寻租。其次是来自于官员自身的政治激励。中国政府官员的选拔体制是典型的锦标赛模型(tournament model)，锦标赛模型是一种横向相对业绩比较的激励形式，每个代理人所得只依赖于他在所有人中的排名，而与他的绝对表现无关。在这种模型下，第一名会获得巨大奖品，而第二名的所得会与第一名相差很远，这样就加剧了代理人之间的竞争的激烈程度，代理人之间的合作可能性很小。自上而下的官员选拔机制，就是这种锦标赛模型。众多同级政府官员竞争一个岗位，这种“你上则我不能上” 的选拔规则使同级政府官员之间处于零和博弈，其最优解是导致竞争对手之间无法形成自愿合作。这中间还涉及到一个不确定性风险的问题。电子政务所涉及的网络技术和政务重组均是不确定性很大的事物，甚至包括政策预期的不确定性风险。当官员不知道电子政务政策长期走向如何的时候，他选择静观其变。中国政府官员奉行一条法则“多做多犯错，少做少犯错，不做不犯错”。如果他预期电子政务的风险很大的话，做好是一个业绩，但做不好就有可能是官位的丢失，最优解就是保住当前。中国特殊性质的政治激励背后受“官本位”意识的强势支撑，这也是导致官员选拔体制呈现锦标赛博弈模型的重要原因。互联互通不仅仅指政治系统内部能够达成互联互通，更包括政府与公众之间达成互联互通。中国的现状是政府和相当程度的公共权力机关不能主动与公共服务对象达成切实的互联互通，剖析原因就在于政府长期缺乏、不再保有或者说从未保持过对公众的敬畏、对公共服务对象权利和利益的敬畏；如果各级政府、公共权力机关没有对公民利益和服务需求的最基本的敬畏，就不用再奢谈“以民为本”、“人民机关为人民”等等政治承诺了。

　　互联互通的解决方案

　　针对电子政务中的信息寻租和政治激励这两个瓶颈，我们分别提出了过渡性解决方案和长远性解决方案。

　　过渡性解决方案

　　1、建立信息资源利益补偿机制。据统计，目前我国的政府部门掌握着全体社会信息资源的80%(其中包括3000多个数据库)。这些信息资源又分别属于不同的部门控制和利用，没有相关的信息资源归属、收集、管理、使用和费用预算的法律机制。信息资源归属不明确，各部门把自己掌握的信息资源当作寻求政治利益和经济利益的筹码，形成了信息垄断。在相关的法律法规没有出台之前，各部门是不会主动放弃原来既得的信息租金的。必须寻求一种过渡性的解决办法——建立一个利益补偿机制，让使用信息的部门以某种形式对提供信息的部门给与一定的补偿。

　　2、上级主管部门协调利益冲突。电子政务最后的结果可能导致某些部门的职能转变，机构精简，失去的利益无法补偿，也不应该补偿，这时需要上级主管部门出面进行协调和

再分配。

　　3、绩效考核，把电子政务尤其是互联互通纳入官员绩效考核。对于政府官员而言，职位升迁是最重要的激励因素，政治利益先于经济利益，也是其他利益的最重要的来源。所以把电子政务建设的效能效益，互联互通的合作态度和贡献与官员的考核机制结合起来，让官员认识到互联互通和个人的政治前途紧密相关，他们就不会表面上支持电子政务，实际上抵制互联互通。

　　4、出台相应法规，通过法律约束和引导政府部门。现在全国还没有出台统一的互联互通领域的法规，则可以先在各地或根据某个项目制订一些法规、制度，以此来约束、规范政府部门的行为。对拒绝和抵制互联互通的政府及其部门和部门领导人进行处罚。

　　长远、根本性方案

　　1、信息归属、管理、使用及费用预算方面立法。要根除政府信息寻租，国家必须尽快对信息资源的归属、收集、管理、使用和费用预算等各方面制定

《突破电子政务中互联互通》