加强国有资产监管与深化财政改革

委统一履行出资人职责，那么国有资产的收益权就应该交由国资委。出资人进行投资就是为了获取投资回报，这是出资人天经地义的权力。《公司法》很明确地规定了出资人享有受益权。国资委应该享有它所占有的那部分国有股权所应得的收益的处置权。这部分收益如何使用，是用来给国有股东分红，还是继续用于投资，都应该由国资委来拟定。当然，由于国资委并不是真正的出资人，只是受政府委托行使出资人职责，因此它对收益权的行使要经过法定程序，主要应该通过编制和执行国有资本经营预算来实现。
（三）国有资产监管新体制对财政支出的影响。
在新的国有资产监管体制下，国有资产出资人职责由国资委行使了，那么财政就应该主要为政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能的履行提供财力保证。财政支出要围绕这个目标，从“越位”的领域退出来，进入“缺位”的领域。财政支出安排的重点是满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务。改变过去财政支出多用来建立、补贴和扶持一般竞争性领域的国有企业，而使国防、基础教育、医疗卫生、基础设施、社会服务等公共需要得不到满足（农村义务教育、SARS都是典型的例子）。
现在的突出问题是对一般竞争性领域，财政还要不要投入。从原则上讲，财政的目标既然是满足社会公共需要，就应严格限制政府公共预算资金投向赢利性项目。财政支出不应该再投资建立新的竞争性领域的国有企业，原则上不与民争利。但是，也要正视现实情况，充分考虑目前在一般竞争性领域存在着大量国有企业和国有资产的现实。2002年分布在一般竞争性行业的国有资产总量为26809．8亿元，占全部国有工商企业占用国有资产的40．9％。虽然，这些国有资产的营运应该纳入市场运作，在市场经济中优胜劣汰，不应该再占用公共资源。但是这些国有企业是传统体制的产物，有许多历史遗留问题是国家应该支付的改革成本，完全不管不顾、甩包袱既不合理也不现实。因此，财政还要对这些一般竞争性领域的国有企业有一些支持。但是，笔者认为这种财政支持应该立足于解决历史遗留问题、支付转轨成本，帮助其顺利改制来安排财政支出，给予财政支持。比如，国有企业主辅分流改制中，如果破产企业的财产全部卖掉都安置不了富余人员，财政应该将差额补上。再比如各地国有资产数量与质量差异很大，新体制下可能发生苦乐不均问题，需由中央统筹和协调，尤其是中央财政应加强转移支付力度。
这方面目前还有一个突出的问题就是老职工社会保障基金欠账问题。估计目前国家的这部分隐性负债约为2万亿元。如此巨大的数额，、单靠财政支出是无法解决的。在新的国有资产监管体制建立后，国有产权制度改革进程将会大大加快，特别是新的国有资产管理体制赋予了地方政府对一部分国有资产的处置权，很多地方都已经明确规划了几年内国有资本退出的目标。因此，如果不尽快明确国有产权退出后这笔资金的去向问题，由各地自行处理，既不利于建立统一的社会保障体系，也可能造成不会再有足够资源来处理对老职工的社会保障隐性债务问题，这将给未来留下巨大的金融风险和妨碍社会安定。
三、从综合财政预算中分离出国有资本经营预算，实现“税养国家财政，利活国有经济”，从制度上理顺国有资产管理与财政的关系
建立国有资本经营预算的必要性，财经界很早就认识到了。党的十四届三中全会根据改革实践的要求，明确提出了：“改革和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算。”但当时还主要是从财政体制改革的角度将两种预算分开，希望建立一种满足政府既是社会经济管理者又是国有资产出资人的财政制度，还没有完全意识到从制度设计上将两种职能彻底分开的必要性。
国有资本经营预算是对经营性国有资产的收支进行的预算。国有资本经营预算不同于公共财政预算，准确地说属于财务预算的范畴。公共财政预算资金表现为一收一支，平衡使用，追求社会效益；国有资本预算资金表现为周转循环，保值增值，追求经济效益。建立独立运行的国有资本经营预算，将使国有资本的投资得利、收益分配，以及再投资，形成独立的运转体系，形成国有资本将本求利、有效运转的机制，从而进一步落实税收和利润的分收、分管和分用工作。因此，在新的国有资产监管体制下，要理顺国有资产管理与财政的关系，重要的途径之一就是创新国家预算体制，将各级政府预算由原有的经常性预算和建设性预算改为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。对政府以不同身份进行的收支活动加以区分，反映不同性质预算资金的来源和使用情况，对于不同的预算资金采取不同的管理办法。
以组建国资委为重点的国有资产管理新体制的初步建立，为国有资本经营预算的建立提供了组织基础和权力保障。党的十六届三中全会的《决定》又一次明确提出：“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。”在新体制下，国资委是受政府委托履行国有资产出资人的机构，编制资产经营预算是出资人应该享有的权利。编制预算可以起到明确目标、协调工作和便于事后考核评价业绩的作用。编制国有资本经营预算，能够全面反映国有资本经营收支状况，是对国有资本营运情况进行评价考核的重要手段，是市场经济条件下实现出资人职责、确保出资人到位的重要方式。通过预算的形式对所出资企业的财务行为进行约束和控制，避免了沿用过去用行政命令干预企业生产经营活动的弊病，有利于完善公司的法人治理结构。
在具体操作时，国有资本经营预算的制定和执行要按照市场机制来进行，应该根据财务运行的规律和财务的原则编制。当然，国有资本经营预算不同于一般的企业财务预算可以根据需要自由编制，应该建立统一的国有资产预算的格式和程序，大力提高预算的透明度，主要是做到预算细化和信息公开。国有资产的收益预算草案和决算草案，由相应的国资委编制，于每年的第一季度报同级政府审查批准。经审议后，由国资委组织实施。国资委应向同级政府报告上一年度的国有资产预算执行情况，接受政府的监督；政府应于每年的第一季度向同级人民代表大会或其常务委员会报告上一年度的国有资产收益预算执行情况，接受人大的监督。
进一步完善社会主义市场经济体制是新世纪新阶段每一个改革工作者面临的新挑战。旧体制遗留的深层矛盾，很大一部分集中在国有经济与财政领域。因此，深

化国有资产监管体制和财政改革仍然任重道远。新的国有资产监管体制和财政管理体制如何有效运作，还需要努力探索、不断实践。

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