财政政策：“积极”的路还要走多远

整和国有企业改革步伐，一方面按照市场需求，加强控制总量、兼并破产、减员增效的力度，而这就需要财政部门筹集资金确保国企下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的及时足额发放，持续增加核销破产及兼并企业过程中形成的银行呆坏帐准备金（１９９６－１９９８年银行呆坏帐准备金已累计发放９００亿元），为国有企业深化改革和发展创造必要条件。另一方面大力发展高新技术产业，加强传统产业的技术改造，这也需要财政信贷部门的大力配合。１９９９年国家拿出１５３亿为企业技改投资提供财政贴息，２０００年将继续支持企业技改贴息。同时从１９９９年开始对重点国有企业实行债转股，开始解决企业负债率过高的问题。此外，国家将发挥财税政策的扶持作用，加强对高新技术企业、中小企业的扶持力度，在加大强对中小企业金融扶持力度后，将支持建立中小企业信用担保体系，设立中小企业信用担保保险金。可见，今后几年，我国有继续实行扩张性财政政策的需要。

　　总之，目前推动经济增长的需求因素还不稳定，解决制约经济增长的体制和结构问题需要较长时间，我们要作好实行积极财政政策３－５年的准备，无论扩大需求，加强基础建设，还是发展高新技术产业，促进结构升级，进行国有经济的战略调整，都需要继续保持一定力度的财政政策和更加灵活的货币政策。但积极财政政策的力度可能会随着需求的平稳回升而逐步减弱。

　　财政政策扩张余地仍大

　　近年来，我国财政赤字持续扩大，国债发行累计余额已达到约８０００亿元，２０００年我国政府仍将继续实行积极的财政政策，债务和赤字规模还将有所扩大。从宏观经济学的一般理论出发，扩张财政支出、扩大赤字规模可能导致政府的偿债危机、引发通货膨胀、对私人投资产生挤出效应等问题。从我国目前的情况来看，发生这些危害的可能性不大。

　　１.我国目前债务和赤字规模扩大仍属可承受范围，引发政府债务危机的疑虑尚无必要。

　　１９９４－１９９７年我国赤字规模分别为５７４.５、５８１.５、５２９.６、５５５.１亿元，１９９８年我国发行国债３８９１亿元，赤字规模９６０亿元；１９９９年实际发行国债４０１５.０３亿元，赤字规模达到１８０３亿元（其中预算数为１５０３亿元，新增６００亿元国债中有３００亿元是中央代地方财政举借，不列入中央财政），分别比上年增加２０７、８４３亿元。国债及赤字规模的急剧扩大增加了我国财政的债务负担，但仍在经济承受范围之内。从国债负担率（国债余额占当年ＧＤＰ的比率）和财政赤字率（赤字占ＧＤＰ的比重）来看，我国国债负担率１９９７年为８.１％，１９９８年约为９.９％，１９９９年约为１０％；财政赤字率１９９７年为１.５％，１９９８年约为２.２％，１９９９年约为１.７％，而国际公认的警戒线是债务负担率为６０％，财政赤字率为３％，我国目前的指标均大大低于国际警戒线。考虑到我国目前存在大量的隐性赤字，如社会保障资金的缺口、国有银行的呆帐、国有企业的潜亏、粮食企业的挂账、各级政府欠发的工资等等，即使把这些隐性赤字考虑进去，债务负担率会有所提高，但占ＧＤＰ的比例仍会在一般接受的警戒线之下，因此继续实行扩张性的财政政策仍有余地。而且，实行积极财政政策保证经济增长也会增加税源，有利于提高财政收入，缓解财政压力，比如从１９９９年１－１１月份情况看，全国财政收入９８２８亿元，比去年同期增长１８.２％，其中中央财政收入增长２４.４％；地方财政收入增长１２.６％。全国财政收支相抵，支出大于收入４８亿元，预计全年中央财政赤字可以控制在全国人大常委会批准的调整预算数额以内。

　　目前，我国虽然不存在发生债务危机的可能性，但财政运行也存在一些问题，最主要的是“两个比重”过低，即财政收入占ＧＤＰ的比重低及中央收入占整个国家财政收入的比重低。这一点从统计数据的国际比较和赤字依存度、国债依存度指标都能明显反映出来。据世界银行统计，８０年代各国财政收入占ＧＤＰ的比重平均水平大致为：低收入国家２３％，中等收入国家２７％，市场经济工业化国家４０％。而我国１９９８年财政收入占ＧＤＰ的比重约为１２％，中央收入占整个国家财政收入占５０％左右，不仅大大低于发达市场经济国家的平均水平，而且也低于发展中国家的平均水平。这使得我国财政运行存在不小压力。从赤字依存度（财政赤字／财政支出）和国债依存度［国债发行额／（财政支出＋债务还本付息支出）］指标来看，１９９０～１９９５年工业化国家中，美国、加拿大、英国等国财政赤字依存度平均为１５％，其他国家平均为１０％；发展中国家如，印度、墨西哥、巴西等国财政赤字依存度平均为３０％，其他国家平均不到１０％，我国在３０％左右（来源于国际货币基金组织的计算），我国的赤字依存度显然较高；１９９８年全国财政债务依存度为２５.２３％，而中央财政依存度为５６％，也已经达到了很高的水平。我国的财政赤字率较低，而赤字依存度较高；国债负担率较低，而国债依存度较高，说明了财政收入占ＧＤＰ的比重低，中央财政收入占整个国家财政收入的比重低，中央财政支出占ＧＮＰ的比率相对较低。财力的明显不足使得财政调节经济的范围特别是在进行总量调控时，会随着财政规模的相对缩小而收缩，这也是近年来我国财政赤字和债务规模扩大的重要原因。因此，必须尽快提高国家财力集中度，切实改变财政的弱势地位。

　　２.财政赤字和国债规模的扩大不会间接引起通胀风险

　　实施积极的财政政策，财政赤字和债务规模虽然扩大一些，但财政赤字完全是依靠举债来弥补的，自１９９３年之后我国已不允许由财政向中央银行借款来实弥补赤字，所以不会由赤字规模的扩大直接形成银行增发货币从而引起通货膨胀。而且，从金融市场的应债能力看，当前金融机构资金偏松，银行有１万多亿元的存差，近两年增发的国债全部卖给国有商业银行，有利于将银行资金转化为投资，提高银行资金运营效益，不仅不会导致货币过量发行而引发通货膨胀，相反正可以缓解通货紧缩压力。

　　３.财政赤字和国债规模的扩大不会明显产生挤出效应

　　所谓投资的挤出效应，是指由于政府增加对某些领域的投资而导致企业和民

营部门对这些领域投资减少的效应，即政府的投资“挤出”了企业和民营部门的投资。从目前情况来看，由于利率还未实现市场化，赤字水平并不能直接影响利率水平，而且从１９９８年开始实行积极财政政策以来利率水平一直是处于下降之中，因而扩大国债发行没有提高社会融资成本，产生明显的挤出效应。从国债发行方式看，由于目前社会资金相对宽松，商业银行在中央行的超额储备较高，因此，面向商业银行发行国债不会影响商业银行用于发放贷款的资金，反而会提高资金使用效率。从投资方向来看，中央财政筹集的建设资金，加大基础设施的投入，不仅不会从投资来源上对企业投资产生挤出效应，而且可以通过改善投资环境、增强投资者的信心，刺激和带动企业投资。如果说有挤出效应的话，也仅仅是居民更愿意持有利率较高的国债，商业银行把国债当作较好的资产持有，减少了增加贷款的动机与压力。当前社会投资积极性不高的主要是有效需求不足，投资回报率预期不高，再加上很多投资领域是民间资本不准进入的，商业银行担心增加不良贷款而对企业放款谨慎等原因，导致企业资金紧张等原因造成的

　　总之，目前我国财政赤字和国债规模的适当扩大，尚不会引起风险。但必须强化风险意识与防范机制，稳妥把握赤字与举债的合理数量界限。积极的财政政策毕竟只能是短期性的，不能长期过度使用，从今后中长期的趋势看，我们必须坚持财政收支基本平衡的原则，把控制赤字和债务规模纳入中长期财政发展规划，逐步缩小财政赤字。

　　“积极”的劲儿如何用在点子上

　　１.进一步改善财政收支状况

　　财政政策在宏观调控中发挥着重要作用，但是我国财力的明显不足始终制约着财政政策大显身手。为切实改变财政的弱势地位，最大限度地发挥财政政策效果，今后积极的财政政策需要从收、支两方面有所改善：

　　首先，要提高财政收入比重。目前，大量财政性资金游离于预算之外，缺乏规范管理和必要监督，规范预算外收支，使“税”、“费”合理归位，会大大增强政府财力和调控能力。国家已经提出将用三到五年的时间提高财政收入占国内生产总值（ＧＤＰ）和中央财政比重分别达到２０％和６０％，因此，要加快

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