政府委派会计之评析

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　　会计信息失真是我国财务会计工作的致命伤，要彻底杜绝国有企业“厂长成本”、“经理利润”、“两本帐”和“小金库”现象，进一步防止腐败现象的滋生蔓延，就必须对国有企业会计机构进行改革，从受托责任出发，改革现有会计人员委派制，从而实现以信息真实为核心的会计现代化目标。当前，许多地区根据中央政治局决定，进行国有企业和国有控股企业会计委派的试点工作，对这个涉及到会计人员管理制度重大改革的理解，范围和管理方式，有必要进行评析和确认，以期达到会计委派的规范化和制度化。

　　一、委派会计认识评析

　　会计委派制实际上是委派会计和委派者之间的一种委托——代理关系。委派制的目的是让执行监督的会计人员与被监督的企业分离，不存在人事及经济利益关系，以便具有公正性。

　　国有企业及一些新型的以国有投资为主的其他经济类型企业的会计人员与其他所有制企业中的会计有很大区别，国有企业会计人员依据会计法赋予的权力，不仅可以对企业经营活动中各类违纪问题进行监督，事实上还应该有权对企业不合理的经济行为提出纠正意见。但在现行的会计人员管理的体制下，会计人员在企业中具有“双重身份”，会计人员管理工作的事权和人权的不统一，使会计监督流于形式。由于企业内部会计人员的人事及经济利益直接受企业管理当局的支配，故单纯地依靠企业内部会计人员对企业主管人员进行监督也是行不通的。这是因为：现行的管理委托关系是企业资源的所有者委托企业管理当局管理企业，企业管理当局委托财务会计人员。由于财务人员受托于管理当局，这就为会计信息失真提供了肥沃的土壤，这也是目前虚假会计信息屡禁不止的顽症所在。如果将这种委托关系改为企业所有者分别委托管理当局和财务会计人员，使企业财会人员独立于企业管理当局，这样才可能对委托责任的完成情况做出客观、真实的描述。由此可以看出，会计信息失真的主要源头在企业管理当局，如果使企业会计人员与企业管理当局脱离这种依附关系，情况就大不一样。另外，新的市场经济体制下，思想管理系统及行政管理系统不再直接干预经济，在许多地方已形成事实上的以企业管理经济，以经济效益看经济业绩的纯市场经济局面。这样，国家权益仅仅依靠会计报表来监督企业是绝对靠不住的。就目前企业的实际情况看，主管部门、财政部门和审计等政府监督部门进行监督的重点是事后检查企业对法律、法规及企业内部规章制度的执行情况，不能替代企业会计工作的日常督导。因此，实行会计委派制，借助企业外部会计专业力量进行财务监督是必要的和可行的。

　　二、委派会计范围评析

　　对于会计委派制的主体（企业会计应由谁来委派？委派谁？）在理论上尚未明确界定。目前的会计委派制试点，多由各地的政府部门出面组织实施，有的地方由财政部门和国资局出面组织实施。不论采用哪种形式，有一点是必须肯定的，企业的财会人员不再由管理当局委派，而是由政府或有关机构团体统管统聘。此时，财会人员的使命是按照企业准则和有关会计法规，提供有关企业生产经营的真实信息，其职能重在反映，而不干涉企业的生产经营活动。更不能通过会计人员遥控企业，否则只能重蹈政企不分的覆辙。

　　对于国有独资企业和国有控股的股份公司、合资企业，企业财务人员的任免权应归为国家所有。从目前试点的情况看，政府委派有二种形式：一种是直接委派，这种形式虽然对会计人员便于集中管理，使会计人员不受其工作单位领导的直接控制，有利于公正执行会计业务，但也存在两点缺陷：第一，这种委派工作方式，会计工作仍是单一环节工作，其工作质量主要取决于会计人员的个人素质；第二，由于会计工作有相当一部分是服务于企业的实务工作，而会计人员与企业无关，对企业来说不便开展工作。另一种是委派的会计人员基本上都是企业内部原有的会计人员，只不过将其关系移到财政部门等管理，只有在企业会计人员不足时，才向社会招聘会计人员来委派。将企业会计人员关系移交财政部门管理，扩大了政府部门的编制，显然与“小政府大社会”的政府部门改革模式相悖，不利于资源合理配置。实际上企业会计的委派者应是企业的股东大会。因为企业的最终权力来自于所有者。在企业层级结构中，股东大会作为所有者的集合，是企业的权力源，股东大会作为所有者的集合，使企业管理当局获得了经营权。由于所有者与管理当局效用目标的差异，才导致会计信息的失真。所有者为了有效地监督经营行为，才实行会计委派。因此，会计委派制是将企业会计游离于企业经营者控制之外，而非游离于企业之外。作为企业会计人员在实际企业组织框架中，应隶属于股东大会，直接对股东大会负责。目前，我国企业除上市公司管理体制比较健全外，其他国有企业管理体制大多不健全，没有明确的权力源——股东大会，国有股权代表身份不明晰，这样，本该由所有者（股东大会）去干的事，结果只能由政府暂时来代办。政府代行所有者委派会计职能在具体实施会计委派时造成的一些关系扭曲，不利于会计委派的实施和推广。随着国有企业改革的深入，现代企业制度的建立和企业管理体制的健全，政府将逐渐淡化自身的所有者身份，只行使社会管理者的职能，由派出的股权代表通过股东大会行使所有者职能，体现所有者意志，企业会计的委派方也由政府转移到企业的股东大会。

　　三、委派会计管理评析

　　实行会计委派制对企业财务会计人员的来源、聘用委托、考核及后继教育由谁管理是会计委派成功的关键。目前，对于会计的委派，为避免造成社会震荡，保证会计委派平稳过渡，政府委派的财务会计仍然以企业原有的会计人员为主，不足部分从社会上聘任。会计人员的来源应依托全国各地人才交流中心和人才市场，并将现有企业会计人员的关系全部移交各地人才交流中心管理，建立会计人才市场与各地人才市场合一。各地人才交流中心建立会计人员档案库，为供、需双向选择作参考。其好处一是为委派者和所有进入市场的会计人员提供均等的双向选择机会，使供、需双方在平等的基础上展开公平竞争，为双方选择提供较充分的空间；二是有利于会计人员提高专业素质，促进会计人才资源的合理配置，为逐渐过渡到供、需双方都完全进入市场选择打下良好基础。对会计人员的管理目前应在财政部门指导下成立会计服务公司，负责对委派会计的聘用、委托、考核和后继教育工作，通过法规建设、任职资格管理、任用管理、执法检查和监督指导等形式，使会计管理规范化。企业所有者根据需要向会计公司提出聘用申请，会计公司则视具体情况向企业派出会计人员，并根据企业规模大小向申请者收取劳务费用，以向会计人员发放工资。被派出的会计人员对其所提供会计信息的质量负直接法律责任。应该指出的是：按照这个思路随着现代企业制度的完善，财政部门替企业代办的会计委派也随之消失，直接对财政部门负责的会计公司也将走向社会化，以会计职业自律性民间组织形式对委托者提供会计服务。

　　中华人民共和国会计法经全面修订后于1999年10月31日正式通过，并自2000年7月1日起施行。为了规范会计行为，保证会计资料真实完整，新的会计法对会计工作赋予法律责任。不仅会计人员做假帐要承担法律责任，其管理当局授意也

将被追诉。会计法在总则中强调规定，任何单位或个人不得以任何方式授意、指使、强令会计人员伪造、变造会计凭证、帐簿和其他会计资料，提供虚假财务报告；单位负责人对本单位的会计工作、会计资料的真实性、完整性负责。在法律责任一章中规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予降级、撤职、开除等行政处分，同时可以对个人处5000-50000元以下罚款，这些规定，将有力地约束会计工作。政府实行会计委派消除了会计人员与企业管理当局在经济利益的共同关系，再寇以新的会计法确定的法律责任，相信长期困扰

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