民主财政论—公共财政本质的深层思考

　 近年来有关公共财政的讨论已经由理论探讨上升到政策选择层次。各方人士畅所欲言，对公共财政的概念和框架设计提出了许多真知灼见，为在我国建立公共财政的基本框架打下了良好的理论基础。但是，仍然存在着某些基本问题尚未引起广泛关注，特别是对公共财政本质究竟是什么的问题，人们并没有多少认识。这样，对公共财政的讨论就常常显得过于浅薄、流于形式。本文无意对当前的讨论作出评价，只想对此问题作一初步探讨，以期引起各方作进一步研究的兴趣。

一、市场经济与公共财政

要探究公共财政的本质，离不开对市场经济的认识。因为公共财政作为财政范畴发展到市场经济阶段的产物，与市场经济有着本质联系。市场经济的一个重要制度特征就是决策主体的多元化，或曰分散决策。福利经济学第一定理告诉我们，如果市场是竞争性的和完全的，且没有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方经济学的最基本假定：经济中存在无数个厂商和消费者，那么通过消费者追求自身效用最大化，厂商追求利润最大化的分散决策，可以达到整个社会福利最大化（当然，进一步的拓展中包括了政府主体，而其目标函数也是追求社会福利最大化的）。

从政治学意义上，市场经济中分散决策就是民主决策，因而市场经济也是民主经济。在得到这一结论之后，本文转向分析市场经济中政府存在的价值和动因。

市场经济中的政府是在分散决策基础上的集体选择的产物。在一个极端，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿的分散决策。而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品的存在，则要求有更强、更复杂的政府，对私人物品的偏好可以通过市场价格机制所表露，而公共物品的偏好难以在市场上表现出来，结果，一些物品可能生产的太少（比如：教育和对穷人的收入再分配），而另一些物品又可能生产得太多（如污染和犯罪）。这些公共物品都需要由政府来提供。

有人也许会提出质疑：我们可以通过不同形式的自愿行为处理公共物品问题，产生更有效率、更为平等的结果。例如，我们可以合作修一条公路，使几个人获益，也可以通过改变污染量的自愿市场，合作降低污染水平。但自愿行为面临两大难题，一是公共物品的性质问题，比如公共服务可能招致“搭便车”行为，如果合
修了路，但无力监测和控制这条路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是达成和实施市场交易的交易费用可能太高。两个问题相互关联，修路的合或许能够达协议，但如果排除其他人的成本过高，就不可避免“搭便车”行为。

上述难题使得自愿行为可能、但总体上并不能解决市场失灵问题。客观上要求组成一个政府；提供公共物品并拥有强制课税和颁布法令的权力。但必须清楚，市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在，而只能产生一个民主政府。因为政府的强制性权力是由社会公众赋予的，是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体地民主决策，政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持，则政府倒台的日子也就为期不远了。这一点在引入契约概念之后便会更加清楚。
二、民主财政的核心是契约安排前文分析表明，政府是民主决策基础上集体选择的结果。那么，民主决策是通过何种机制来支配政府政策的呢？更进一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？这就回到经济学中的基本概念－－契约。

契约是一个或一组承诺，当事人双方都以契约的履行为义务，取得行为权力。就契约产生的根源看，第一根源是由于社会创造的共同需求和爱好，社会的结构和稳定等；第二根源在于劳动的专业化和交换；第三根源在于选择性。契约的实质在于规划未来交换过程所发生的当事人之间的各种关系。

市场经济本身就是一种契约经济，市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门，生产者和消费者通过订立契约来实现交易。根据契约，生产者向消费者提供产品，并取得消费者支付的价款；消费者从产品的消费中受益，但要支付报酬。如果生产者提供的产品质次价高，则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者。市场价格机制保证了契约的履行。

同样，公共物品生产部门也存在着政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约。根据这种契约，政府要为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；而公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，如果该政府是一个独裁专制的政府，还可能维持一个时期（但也有限度），如果是在民主政体下，该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而，可以说投票机制保证了公共契约的履行。

如果对公共契约作进一步深入的分析可以看出，它与私人契约还是有着很大区别的。首先，公共契约的订立者一方是公共集体，单个个人无法改变政府决策过程，但是，公众作为整体，就可改变政府税收和支出水平，甚至可以改变政府财政制度。在民主制度下，个人在所有时候都是一个潜在参与者，不论他是否实际参与。更进一步，由于偏好不同而造成的利益冲突，可以通过制定合理的投票规则加以解决，使政治选择能够符合多数人的利益。

其次，也是最重要的，私人契约通常是完全信息的契约，订立双方对私人物品的信息都是很清楚的；而公共契约则不同，政府会比公众对政策执行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一条公路的拨款是否得到了有效使用。

这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）：

第0阶段，公众通过投票选择了一个政府；

第1阶段，政府实施一项政策，比如拨款修建一条公路。政府更清楚这笔拨款是否有效。而公众或者无法得到这一信息，或者有些人虽然可以得到这一信息，但却需要花费很大成本，与其个人得到的收益相比并不合算（这也可以算做是一种外部性）。

第2 阶段，在年度财政报告制度下，公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况，并通过成本－效益分析判断该项拨款是否有效使用。

第3阶段，公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府，或者选择新的政府。

新一轮博弈又开始了。

在第1阶段，政府在执行财政政策时，势必要考虑：如果这项政策不能有效执行，那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票，而且如果隐藏这一信息，则会面临被揭露出来的更大危险（可能永远失去改过机会）。因此，虽然存在着短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策。通过这种重复的博弈过程，更有能力的政府被挑选出来，这就为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。

这里还要强调法制的作用。市场经济条件下，法制是契约实施的保证。对公共契约来说，法律制度是公众制定出来，用以保证公共契约得到贯彻的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因为政府也必须遵守法律。在上面的博弈过程中，如果没有政府财政报告制度的规定，对政府行为的约束机制就难以发挥作用。
至此，我们已经完成了民主财政决策过程的分析。从中可以看出，公共财政的决策主体，在表现上是政府，而在本质上是公众。政府只是在执行决策。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并

通过法律制度保证这一机制的运行。

现在我们可以清楚公共财政的本质到底是什么了。所谓本质，应当是同主体紧密相关的。国家分配论认为财政主体是国家，因而财政本质是以国家为主体的分配关系。而笔者认为，公共财政主体在民，因而公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行公共决策的活动。

三、民主财政在公共财政中的表现

民主财政作为公共财政的本质，并非孤立存在，而是体现在公共财政的各个方面。我国要建立公共财政的基本框架，在学习借鉴西方公共财政的理论和实践过程中，应该抓住公共财政的本质，用民主财政的眼光来重新审视公共财政。这样才能真正学到公共财政的精髓，在实践运用时也才能把握住正确方向。

民主财政的表现大体有以下几个主要部分：

1、财政民主决策

民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策，而不能越俎代庖，自己为公众作出什么决策。政府不但要每年向公众公布其预算和决算情况，接受公众监督；而且遇到重大事件时要向公众说

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