论财政的一般性质、基本准则与行为规范

一、财政的原因和性质
财政（或者说财政行为）并不是进入阶级社会以后才出现的，其发展大致应当经历三个阶段：原始社会财政、国家集权财政和市场自由财政。前者不是国家财政，因为当时国家还远没有产生；后者也不是国家财政，因为从理论上讲，在纯市场经济中，国家的政治职能应当弱化甚至消失，财政分配活动或公共产品和资源的配置是由政府的经济职能而不是政治权力来完成的。所以，理解财政的本质，就应该在某种程度上摆脱国家或政权的影响，透过财政的强制性和无偿性，从更一般、更深刻的角度去分析。
我们知道，随着剩余产品的出现，社会产品也分为必要产品和社会产品两大类。前者用于生产者自身再生产，后者用于社会公共事务活动的物质消费。它体现着人类追求生存保障和生活质量的基本要求。氏族公社时期，生产的内容和规模不断扩大，各项社会公共事务需要的规模也不断扩大并日益经常化（在这里，战争和宗教常常起着关键性的作用）。其结果是，一个脱离直接生产而又能满足社会共同需要的新的阶层逐渐产生。因而，满足社会共同需要的生产分配终于从各个生产单位中分离出来，形成独立的社会性生产和分配活动。进入农村公社阶段以后，公社的管理机构“作为社会组织，更加远离了生产单位和消费单位，已发展成单纯执行社会公共事务职能的纯社会组织。财政职能主要由它来完成，而且还出现了社会中央和家族两个级次。所以 我们说，原始财政在氏族公社初期开始萌芽，至氏族公社末期已基本形成，而在农村公社阶段又得到充分发展。
很明显，氏族公社时期的财政是一种原始民主状态下的财政，还不带有政权干预的成份，它的起源是氏族公社成员的一种自愿的、平等的公共需要。在这里，与其说财政是政权的产物，还不如说是一种社会分工的产物。即使在原始社会末期，农村公社内部权力分化的产生也很少是暴力的结果。随着贫富分化的加剧，富裕户借助于自己的财富及其对社会公共事务较大的贡献，逐渐取代了依血缘关系推举的贫困的家族长，并日益取得了执行社会公共事务职能的带头人地位。农村公社时期的财政收入主要有两个来源：一是各家庭集中一部分人力为公社和家族分别耕种一定的土地以取得财政收入；二是有剩余产品的家庭自愿地把生产成果贡献给社会，到农村公社后期，情况更是如此。在这种情况下，谁付出得多，谁就得到社会的称赞，往往会被推举为公益活动的主持人。再加上在农村公社中任公职不仅是无报酬的，而且在执行公职过程中发生的一些费用还可能需要自备。所以，富裕户一方面更关心公共事务的状况，因为他更需要；另一方面也有完成公务事务的能力，因为他们富有，最终也就取得了领导公共事务活动的权力。
从财政最初的产生原因和发展过程来看，财政行为就是满足社会共同需要，由一定组织集中对社会公共生产和通过一定手段聚集起来的社会财产的管理和分配。第一，财政关系不是为某个人或少数人的利益服务的。财政为什么会产生或者说人们为什么能够接受财政的存在？原因就在于财政是人们生存及生活得更好的需要，或者说，财政能带给每个人至少是绝大多数人通过其它方法无法得到的好处。第二，财政收入来源于财政受益者的财产或劳务支付。这种支付，并不是出于某种政治压力或法律约束的结果。而是支付者一致接受的，为了生存及生活得更好或获得预期收益而付出的必要代价。所以，财政关系在本质上反映的是互惠互利的平等关系。第三，财政关系并不局限于分配领域，而是存在于整个再生产过程之中。
进入阶级社会以后，财政开始打上政治权力的烙印，并随着国家的产生开始进入中央集权财政阶段。在掌权者的权力得到巩固以后，他们开始着手改变财政分配关系，变自愿捐献为按户摊派的形式。这种按户规定数额的摊派形式，实际上是一种捐税的雏型。在我国历史上，“人头税”形式存在了很长时期，直至公元前594 年鲁国实行初税亩，按土地多少征收财政收入才代替人头税成为一种主要分配形式。这标志着财政分配关系彻底与生产资料所有权分离，不再依靠生产资料占有为手段而是靠国家代表社会，执行社会公共职能。
中央集权财政并不意味着财政本质在根本上发生了改变，而只是标志着财政本质发生了某种程度上的扭曲。首先，这里存在着一个如何理解财政范围的问题。在奴隶社会中，奴隶被视为奴隶主的劳动工具，完全丧失了作为一般社会成员的权力。因此，财政关系仅局限于国王和奴隶主及部分平民之间。封建社会分配关系分为两个层次，即国王和领主及领主和佃农之间的分配关系。前者是纯粹的财政分配关系；后者则包括人身依赖关系，佃农部分地失去自由。当时的人头税，实际上是领主来交纳的，而不是由佃农来交纳。从这个意义说，对奴隶和佃农的剥削与国家财政关系的剥削性质是两码事。其次，任何政权都必须执行财政的基本职能，而这些基本职能恰恰反映了财政的本质。恩格斯指出“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才可能持续下去，不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少，它们都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者……”。社会成员总要从财政中得到一定好处，财政在一定程度上总是要反映社会成员的共同需要。
进入市场经济以后，这种被扭曲的财政关系就更有可能恢复其本来面目。这是因为，在成熟的市场经济中，每个社会成员都是自由平等的。在政治上，人们拥有平等的民主权利；在经济上，等价交换是人们共同遵守的基本准则。随着市场化的发展，政治权力被经济权力所替代，人们之间的关系表现为商品货币关系。这种平等，首先是财富拥有权上的平等，它有利于人们潜力的开发，也是市场经济赖以存在的基础。
在纯市场经济中，财政的职能可能仍然由政府来完成，但此时政府财政部门与纳税人之间已是一种广义的、平等的交易关系。什么是税？税就是微观经济单位因为消费国家服务而交纳给政府的必要费用。如果你要得到国家服务（这是人们所必需的），就必须交纳一定数量的税额；一旦你纳了税，你就有权力得到相应的服务。纵观人类发展史，税的征收总是以某一经济阶段的主要生产要素为对象，开始是人口，而后是土地，再后是资本，将来也许是知识和技术。谁能否认对这些要素的拥有都需要政府的支持和保护？所以，拥有的财富愈多，税额便愈高；交纳愈多的税款，你就有权享受较多的服务。也就是说，财政支出是生产公共产品（包括社会服务）的成本，财政收入则是纳税人（公共产品的消费者）所愿意为此付出的价格。
二、财政效率与帕累托最优
如果是这样理解财政本质，我们至少可以得出两个结论：1.对财政行为后果的评价原则应当是财政的生产效率，即是不是能以较低的“生产成本”提供廉价高效的社会共用品。尽管财政可能并不是普通的“经济人”，但其目标仍然是效率的最大化；2.财政生产效率的最大化，是以社会效率和社会收益最大化为前提，通过生产公共产品和提供社会服务的方式取得的。按照卡尔多──希克斯补偿原则，财政收支活动的最终目的，就是直接和间接地生产最大可能的社会福利。
财政组织本身是一个具有相对特殊性的经济主体。就其一般性而言，财政归根到底是社会经济体系中的一个平等因子，它要遵守与其它经济单位一样的经济规律和法则，它的行为也体现出一般“经济人”的扩张和约束。就其特殊性而言，财政产品是以公共产品和社会服务为内容的，这些产品和服务的数量和质量直接决定着财

政的收益状况，所以，财政收益总是以社会收益为前提。正因为如此，财政的生产效率也不同一般的微观经济效率。首先，财政的生产效率具有社会性，即财政虽然也以直接的经济效益为基础，但并不单纯以盈利为目的，而在很大程度上体现着社会效益的原则；其次，财政效率具有综合性，即财政效率能综合反映社会经济的运行态势，它的高低能够综合地反映出社会经济效益的高低；第三，财政效率具有间接性，即财政效率常常包含在其它部门、单位、企业乃至个人的效率之中，通过它们的经济效益反映出来。而且，在阶级社会中，财政一旦和政府结合在一起，还会具有超越其它部门的权力和利益，财政行为也因此通常会表现为政府行为。这时，财政生产效率的特殊性就会更加明显。财政行为的这种二重性，决定了财政目标的二重性，即财政效率最大化和社会福利最大化。前者是财政本质的要求，后者则是由财政的“行业内容”，或者说是财政职能所决定的。
所谓效率，指的是投入与产出或成本与收益之间的对比关系，或者说是一定生产资源与其所提供的人类满足之间的对比关系。当我们说一个

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