推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设
百分点，人均支出385元，高出我市337元；医疗卫生支出同比增长47.9%，高出我市16.4个百分点，人均支出299元，高出我市150元。与连续2年排名第1位的赤峰市比较，2005年我市与赤峰市投入总量相差1.6亿元，到2007年差距扩大到3.5亿元，且增长幅度低于赤峰市20.9个百分点。加之，我市地区经济发展不平衡，财政困难地区增加改善民生的投入力不从心。2005年至2007年，我市教科文卫及社会保障事业支出增加近17.9亿元，上级补助资金增加7.3亿元，占比达40.8%。也就是说，目前我市自身财力远不能满足改善民生的各项社会事业发展的资金需求，部分支出还需要依靠中央及自治区财政的大力支持。
综合分析存在问题的主要原因，从历史渊源考察，包头市是“一五”、“二五”时期国家投资兴建的重工业基地，中央和自治区级大中型企业处于主导地位，是国家和地方财政的主体财源。大中型企业收入上划后，这些企业的环境建设、污染治理、文教、卫生、治安、计生，以至粮食消化挂账等公共支出全部由市级财政负担，加重了我市的财政承载能力。1994年，分税制财政体制是在当时中央与地方事权划分基础上进行的。基本上维持了原来的支出范围，并缺乏明确的法律界定。从总体上看，地方政府承担的事权宽而泛，而且负担在逐步加重，一些应由中央与上级财政负担的支出事务，地方也负担了一部分经费，中央政府和地方政府、地方各级政府间的职责权限不够明了。尽管十几年来包头市财政支出呈现超常规大幅度地成倍增长，但自身的财力仍不能满足改善民生的需要。
从我市财政经济的占比情况分析，“十五”期间以来，随着我市国民经济持续快速发展，GDP 值以每年百亿元的总量递增，“十五”期间完成的生产总值2488.8亿元，是“九五”期间总量的2.4倍。经济总量的迅速扩张，有力地促进了财政收入的快速增长。2001年—2007年，分别实现了30亿元、50亿元、70亿元、100亿元、130亿元到160亿元六次大的跨越，增长速度从3.9%到39.4%，实现了高倍数的高增长，创造了跨越式发展的业绩。
尽管我市GDP和财政收入的增长速度高于全国和自治区平均增长速度，但从财政收入占GDP的比重考察，不仅低于全国其他重点城市而且近两年又低于自治区平均水平。究其原因，主要在于重工业城市投资回报率低，投资拉动的外延型扩大再生产财税贡献率低，产业布局和经济结构有待于进一步调整。
从近期情况分析，受美国金融危机、全球经济衰退的影响，我国经济出现下行趋势。我市主导产业集中在钢铁、铜铝、稀土等原材料领域，以及能源电力、装备制造等五大上游产业，今年前三季度GDP1200亿元，增长20%；地方财政总收入154亿元，增长29.8%，总体上仍延续着良好的增长态势。但是，10月份以后，受国际金融危机的影响，经济形势急转直下。钢铁、铜铝、稀土的市场价格大幅下跌，包钢、包铝以及民营资源性企业受影响都比较大。钢材价格从今年最高点8月份的每吨5223元降到了2991元，每吨下降了2000多元，包钢10月份当月入库税收仅3021万元，超额完成全年35亿元以上的税收任务十分艰巨。铝价现在已经跌破每吨1.4万元的盈亏平衡点，而且还在下滑；精铜价格目前也从十月一日前的每吨6万元跌到了3万元。高新区是包头工业的缩影，区内139家企业，93家受到金融危机的明显冲击，影响面高达67%，其中11家关门。受损最严重的是纺织行业，6家亚麻、羊绒企业无一例外全部亏损，因为“国外的订单都没有了”。40家机电企业有的被迫停产，有的在减产维持。
面对国际金融危机，内蒙古自治区党委、政府和包头市委、政府已采取强有力的措施，对接中央扩大内需促进经济增长的10项措施，以保障和改善民生。
四、对策建议
(一)提高认识，坚定信心。温家宝总理在今年3月18日中外记者会上公开承诺“今后五年要下决心推动财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”面对国际金融危机的深层冲击，我市财政收支将会面临多年来最困难的时期。我们要在市委、市政府的坚强领导下，开源节流，牢固树立过紧日子的思想，但对民生的投入不能减少，困难群众的生活水平只能提高不能降低，民生工程的覆盖面只能扩大不能缩小，集中财力确保各项民生政策落实到位。无论宏观经济形势怎么变，立党为公，执政为民，发展为了人民，发展成果让人民共享的根本宗旨不能变。明确认识，以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是落实科学发展观，坚持“以人为本”的必然要求。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是中国特色社会主义的本质要求，是构建社会主义和谐社会的切入点和关键点，也是社会主义制度优越性的具体体现。财政作为“庶政之母”，保障和改善民生是公共财政基本特征和基本职能所在。为此，要建立面向民生的公共财政支出体系，调整和优化财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面。并做到“四个倾斜”，即向“三农”倾斜；向基层和困难地区倾斜；向困难群众倾斜；向社会发展的薄弱环节倾斜。
(二)总体思路。今后五年，是实现党的十七大提出的“五个有所”目标至关重要的时期。根据面临的形势和任务，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，充分发挥公共财政保障和改善民生的职能作用，围绕推进基本公共服务均等化，科学划定公共财政支出范围，调整和优化财政支出结构，保障优先发展教育，推进医疗卫生体制改革，完善社会保障体系，帮助城市低收入家庭解决住房困难，推进公共文化服务体系建设；建立健全职工工资正常增长机制，推动城乡居民增收，努力实现经济发展与城乡居民收入同步增长，确保我市城镇居民可支配收入和农牧民人均纯收入增长快于全国平均增速，力争2010年城乡居民收入达到全国平均水平，进入全国前列；到2020年实现党的十六届六中全会提出的基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，达到党的十七大关于全面改善民生的强化教育、充分就业和扩大社会保障、收入分配合理有序、强化公共卫生服务、加强社会管理五个方面的新要求，将民生工作提高到一个新的发展阶段，为促进实现全面建设小康社会和构建和谐社会服好务。
(三)基本原则。以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是一项系统工程，必须在理顺政府与市场的关系，合理界定公共财政供应范围的基础上遵循以下原则：
一是为民理财。这是党的性质和宗旨所决定的。是我们党执政为民原则在财政工作中的具体体现。它反映社会主义财政工作本质，体现社会主义财政职业道德的基本原则。在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)中，财政工作者都要切实做到“深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为广大人民群众服务。”把有限的财力管好、用好，做到生财有道、聚财有方、用财有效。
二是社会公共需要。公共财政支出的范围主要是满足社会的公共需要，即政府从事社会管理、维护社会秩序、促进社会发展的基本共同需要。这是区别于私人消费的一种社会需要。随着市场经济体制的建立，财政逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共产品和公共服务(公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务，除此以外，属于一般公共服务，如行政、国防等)因此，在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)中，必须以是否为公共需要为原则，对现行财政支出结构中符合社会公共需要的支出予以保留、扩展，对那些不应该由政府承担的支出，则区分情况，逐步予以调整、压缩。
三是统筹兼顾，保证重点。即以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则。所谓统筹兼顾，是指在安排公共财政支出时，必须考虑公共财政支出范围中各个方面的基本需要，必须区分各个方面公共财政支出的轻重缓急与主次先后，考虑先安排什么，后安排什么；所谓保证重点，即保党和国家重大政策要求的支出，保公共需要改善民生的支出，大力压缩人员经费、行政管理费、严格控制并努力节约一般性开支，降低政府行政成本。“统筹兼顾，保证重点”这一公共财政支出原则是由公共财政的基本理论所决定的。因为，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)就是为了充分发挥公共财政的职能作用，促进人民生活水平不断提高，国民经济持续稳定健康发展和社会安定和谐。离开这一公共财政支出原则，关系国计民生的大政方针就很难实现。
四是循序渐进，分步实施。推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)需要一个过程。从我国的国情和我市的实际情况看，民生比重的大幅提升并达到占据财政支出的主导地位，并不是一蹴而就的，特别是现阶段改善民生只是在财政增量上作安排，在预算存量上很难调整的情况下，仅仅依靠财政增量来实现民生支出占财政支出的比重的较大提升目标，难度很大，然而调整预算存量又涉及一些既得利益群体，且牵一发而动全身，这就决定了调整和优化财政支出结构的变革性和渐进性，只能循序渐进，分步实施。
五是兼顾公平与效率。这是市场经济优化资源配置的基本原则，也是推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)的基本要求，即在资金的供应上既要力争效益最大化，实行绩效评价，讲求社会受益的质量和速度，又要顾及社会公平和地区公平，注意财权与事权的统一，逐步实现基本公共服务均等化，讲求财政供应标准的相对均等性，以有利于区域经济的均衡、快速发展和社会的长期稳定和谐。
(四)差距与对策建议。近几年来，虽然我市用于民生方面的支出增幅较高，但与国内外财政支出的比重情况相对照，还存在相当大的差距。例如，财政教育支出，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。从国内情况看，2003年—2007年，我国财政教育支出占同期GDP的比重为2.6%，远低于1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)所确定的2000年达到4%的目标，也低于《纲要》所规定的教育支出占财政总支出15%的目标。
统计表明：我市财政教育事业费支出近三年来逐年提升，但与国际或全国相比均存在相当大的差距。
又如医疗卫生，2003年—2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比重为3.56%，我市财政卫生经费支出，2005年—2007年占同期财政支出的比重分别为2.90%、2.70%、3.26%，均低于全国平均水平，与发达国家相比差距更大，如美国(2000年)为20.5%，德国(1998年)为18.89%，英国(1999年)为15.41%，法国(1997年)为21.71%。
差距虽大，但随着我国全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和近期召开的经济工作会议精神，立足扩大内需保持经济平稳较快增长，政府财力的增强，我国财政支出结构向民生倾斜的条件将更加具备。为此，结合我市实际提出如下主要对策建议。
1、加强财源建设，努力实现“两个提高”，为改善民生提供充裕财力保障。努力建立起多元化、高效、后劲足的财源体系，扭转我市财源支柱单一，缺乏税源大户对税收的支撑的局面。充分利用国家扩大内需的发展机遇，实施好积极财政政策，促进经济平稳较快发展，不断提高财政收入占地区生产总值和税收收入占财政收入的比重，使财政收入的增长有充裕的源泉和坚实的基础。依法加强税收收入和非税收入的征缴和管理，特别是对重点税源的监控，切实做到应收尽收。同时要努力争取国家、自治区更多的资金支持，用以改善民生。
2、优化支出结构，按照“广覆盖、保基本、多层次 《推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)》
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综合分析存在问题的主要原因，从历史渊源考察，包头市是“一五”、“二五”时期国家投资兴建的重工业基地，中央和自治区级大中型企业处于主导地位，是国家和地方财政的主体财源。大中型企业收入上划后，这些企业的环境建设、污染治理、文教、卫生、治安、计生，以至粮食消化挂账等公共支出全部由市级财政负担，加重了我市的财政承载能力。1994年，分税制财政体制是在当时中央与地方事权划分基础上进行的。基本上维持了原来的支出范围，并缺乏明确的法律界定。从总体上看，地方政府承担的事权宽而泛，而且负担在逐步加重，一些应由中央与上级财政负担的支出事务，地方也负担了一部分经费，中央政府和地方政府、地方各级政府间的职责权限不够明了。尽管十几年来包头市财政支出呈现超常规大幅度地成倍增长，但自身的财力仍不能满足改善民生的需要。
从我市财政经济的占比情况分析，“十五”期间以来，随着我市国民经济持续快速发展，GDP 值以每年百亿元的总量递增，“十五”期间完成的生产总值2488.8亿元，是“九五”期间总量的2.4倍。经济总量的迅速扩张，有力地促进了财政收入的快速增长。2001年—2007年，分别实现了30亿元、50亿元、70亿元、100亿元、130亿元到160亿元六次大的跨越，增长速度从3.9%到39.4%，实现了高倍数的高增长，创造了跨越式发展的业绩。
尽管我市GDP和财政收入的增长速度高于全国和自治区平均增长速度，但从财政收入占GDP的比重考察，不仅低于全国其他重点城市而且近两年又低于自治区平均水平。究其原因，主要在于重工业城市投资回报率低，投资拉动的外延型扩大再生产财税贡献率低，产业布局和经济结构有待于进一步调整。
从近期情况分析，受美国金融危机、全球经济衰退的影响，我国经济出现下行趋势。我市主导产业集中在钢铁、铜铝、稀土等原材料领域，以及能源电力、装备制造等五大上游产业，今年前三季度GDP1200亿元，增长20%；地方财政总收入154亿元，增长29.8%，总体上仍延续着良好的增长态势。但是，10月份以后，受国际金融危机的影响，经济形势急转直下。钢铁、铜铝、稀土的市场价格大幅下跌，包钢、包铝以及民营资源性企业受影响都比较大。钢材价格从今年最高点8月份的每吨5223元降到了2991元，每吨下降了2000多元，包钢10月份当月入库税收仅3021万元，超额完成全年35亿元以上的税收任务十分艰巨。铝价现在已经跌破每吨1.4万元的盈亏平衡点，而且还在下滑；精铜价格目前也从十月一日前的每吨6万元跌到了3万元。高新区是包头工业的缩影，区内139家企业，93家受到金融危机的明显冲击，影响面高达67%，其中11家关门。受损最严重的是纺织行业，6家亚麻、羊绒企业无一例外全部亏损，因为“国外的订单都没有了”。40家机电企业有的被迫停产，有的在减产维持。
面对国际金融危机，内蒙古自治区党委、政府和包头市委、政府已采取强有力的措施，对接中央扩大内需促进经济增长的10项措施，以保障和改善民生。
四、对策建议
(一)提高认识，坚定信心。温家宝总理在今年3月18日中外记者会上公开承诺“今后五年要下决心推动财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”面对国际金融危机的深层冲击，我市财政收支将会面临多年来最困难的时期。我们要在市委、市政府的坚强领导下，开源节流，牢固树立过紧日子的思想，但对民生的投入不能减少，困难群众的生活水平只能提高不能降低，民生工程的覆盖面只能扩大不能缩小，集中财力确保各项民生政策落实到位。无论宏观经济形势怎么变，立党为公，执政为民，发展为了人民，发展成果让人民共享的根本宗旨不能变。明确认识，以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是落实科学发展观，坚持“以人为本”的必然要求。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是中国特色社会主义的本质要求，是构建社会主义和谐社会的切入点和关键点，也是社会主义制度优越性的具体体现。财政作为“庶政之母”，保障和改善民生是公共财政基本特征和基本职能所在。为此，要建立面向民生的公共财政支出体系，调整和优化财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面。并做到“四个倾斜”，即向“三农”倾斜；向基层和困难地区倾斜；向困难群众倾斜；向社会发展的薄弱环节倾斜。
(二)总体思路。今后五年，是实现党的十七大提出的“五个有所”目标至关重要的时期。根据面临的形势和任务，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，按照为民理财、依法理财、科学理财、民主理财的要求，充分发挥公共财政保障和改善民生的职能作用，围绕推进基本公共服务均等化，科学划定公共财政支出范围，调整和优化财政支出结构，保障优先发展教育，推进医疗卫生体制改革，完善社会保障体系，帮助城市低收入家庭解决住房困难，推进公共文化服务体系建设；建立健全职工工资正常增长机制，推动城乡居民增收，努力实现经济发展与城乡居民收入同步增长，确保我市城镇居民可支配收入和农牧民人均纯收入增长快于全国平均增速，力争2010年城乡居民收入达到全国平均水平，进入全国前列；到2020年实现党的十六届六中全会提出的基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，达到党的十七大关于全面改善民生的强化教育、充分就业和扩大社会保障、收入分配合理有序、强化公共卫生服务、加强社会管理五个方面的新要求，将民生工作提高到一个新的发展阶段，为促进实现全面建设小康社会和构建和谐社会服好务。
(三)基本原则。以改善民生为重点的公共财政支出体系建设是一项系统工程，必须在理顺政府与市场的关系，合理界定公共财政供应范围的基础上遵循以下原则：
一是为民理财。这是党的性质和宗旨所决定的。是我们党执政为民原则在财政工作中的具体体现。它反映社会主义财政工作本质，体现社会主义财政职业道德的基本原则。在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)中，财政工作者都要切实做到“深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，更好地为广大人民群众服务。”把有限的财力管好、用好，做到生财有道、聚财有方、用财有效。
二是社会公共需要。公共财政支出的范围主要是满足社会的公共需要，即政府从事社会管理、维护社会秩序、促进社会发展的基本共同需要。这是区别于私人消费的一种社会需要。随着市场经济体制的建立，财政逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共产品和公共服务(公共服务分为基本公共服务和一般公共服务。所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务，除此以外，属于一般公共服务，如行政、国防等)因此，在推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)中，必须以是否为公共需要为原则，对现行财政支出结构中符合社会公共需要的支出予以保留、扩展，对那些不应该由政府承担的支出，则区分情况，逐步予以调整、压缩。
三是统筹兼顾，保证重点。即以人为本、统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则。所谓统筹兼顾，是指在安排公共财政支出时，必须考虑公共财政支出范围中各个方面的基本需要，必须区分各个方面公共财政支出的轻重缓急与主次先后，考虑先安排什么，后安排什么；所谓保证重点，即保党和国家重大政策要求的支出，保公共需要改善民生的支出，大力压缩人员经费、行政管理费、严格控制并努力节约一般性开支，降低政府行政成本。“统筹兼顾，保证重点”这一公共财政支出原则是由公共财政的基本理论所决定的。因为，推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)就是为了充分发挥公共财政的职能作用，促进人民生活水平不断提高，国民经济持续稳定健康发展和社会安定和谐。离开这一公共财政支出原则，关系国计民生的大政方针就很难实现。
四是循序渐进，分步实施。推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)需要一个过程。从我国的国情和我市的实际情况看，民生比重的大幅提升并达到占据财政支出的主导地位，并不是一蹴而就的，特别是现阶段改善民生只是在财政增量上作安排，在预算存量上很难调整的情况下，仅仅依靠财政增量来实现民生支出占财政支出的比重的较大提升目标，难度很大，然而调整预算存量又涉及一些既得利益群体，且牵一发而动全身，这就决定了调整和优化财政支出结构的变革性和渐进性，只能循序渐进，分步实施。
五是兼顾公平与效率。这是市场经济优化资源配置的基本原则，也是推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)的基本要求，即在资金的供应上既要力争效益最大化，实行绩效评价，讲求社会受益的质量和速度，又要顾及社会公平和地区公平，注意财权与事权的统一，逐步实现基本公共服务均等化，讲求财政供应标准的相对均等性，以有利于区域经济的均衡、快速发展和社会的长期稳定和谐。
(四)差距与对策建议。近几年来，虽然我市用于民生方面的支出增幅较高，但与国内外财政支出的比重情况相对照，还存在相当大的差距。例如，财政教育支出，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。从国内情况看，2003年—2007年，我国财政教育支出占同期GDP的比重为2.6%，远低于1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)所确定的2000年达到4%的目标，也低于《纲要》所规定的教育支出占财政总支出15%的目标。
统计表明：我市财政教育事业费支出近三年来逐年提升，但与国际或全国相比均存在相当大的差距。
又如医疗卫生，2003年—2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比重为3.56%，我市财政卫生经费支出，2005年—2007年占同期财政支出的比重分别为2.90%、2.70%、3.26%，均低于全国平均水平，与发达国家相比差距更大，如美国(2000年)为20.5%，德国(1998年)为18.89%，英国(1999年)为15.41%，法国(1997年)为21.71%。
差距虽大，但随着我国全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和近期召开的经济工作会议精神，立足扩大内需保持经济平稳较快增长，政府财力的增强，我国财政支出结构向民生倾斜的条件将更加具备。为此，结合我市实际提出如下主要对策建议。
1、加强财源建设，努力实现“两个提高”，为改善民生提供充裕财力保障。努力建立起多元化、高效、后劲足的财源体系，扭转我市财源支柱单一，缺乏税源大户对税收的支撑的局面。充分利用国家扩大内需的发展机遇，实施好积极财政政策，促进经济平稳较快发展，不断提高财政收入占地区生产总值和税收收入占财政收入的比重，使财政收入的增长有充裕的源泉和坚实的基础。依法加强税收收入和非税收入的征缴和管理，特别是对重点税源的监控，切实做到应收尽收。同时要努力争取国家、自治区更多的资金支持，用以改善民生。
2、优化支出结构，按照“广覆盖、保基本、多层次 《推进以改善民生为重点的公共财政支出体系建设(第3页)》
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