中国农村二元权力结构论
农村管理区体制自身存在难以克服的弊病,这是体制变革的内在原由。这些弊端主要表现在三个方面:一是管理区干部的责任机制不合理。由于管理区干部由乡镇任命,因此许多基层干部惟上是从,不关心农民群众痛痒,部分农村干部欺上瞒下、鱼肉百姓,导致农民的不满甚至对立。二是管理区的集体产权关系不明晰。管理区办事处往往取代村委会(原生产队)而直接管理属于村民集体所有的土地和其他财产。这种侵占农民利益的与民争利行为必然招致农民对政府的不满。三是对管理区干部的权力监督乏力。由于缺乏有效的监督机制,一些管理区干部铺张浪费、贪污行贿甚至集体腐败的行为难以遏制,加剧干群紧张关系,危害安定团结大局。总之,管理区体制的根本弊病,就是没有民主选举,也就缺乏民主监督,更谈不上民主管理。因此,推行村民直选制度,让村干部定期接受村民投票的考验,是改革管理区体制的关键一步。
广东农村转制改革,不仅导入了村民直选的权力,而且促使了农村党政关系从一元权力结构向二元权力结构的政治转型。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命,而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制。在这种民主授权机制的驱动下,选举出来的村主任,无论是原管理区的干部,还是普通村民,其角色地位都发生了根本的变化。作为村民民主授权的承受者,当选村干部自然产生一种担负村民嘱托的责任心和肩负村民利益代言人的使命感,促使他们努力扮演村民利益守护人的角色。村干部的这种使命感和责任心,不仅来自于对村民信任的回报心理,同时也包含有自利的动机,即为换届选举获得更多的选票而兑现竞选承诺。显然,如果村主任这个职位完全取决于村民投票的数量,那么成功的竞选者必然会想方设法展现自己的治村才能,才能维护村民对自己的投票信任。
然而,竞选出来的村主任,如果想要独立自主地开展工作以图有所作为,自然不甘扮演村支书附庸的角色。这就驱使村主任从村支书手中接管那些法定的权力,从而对村支书的领导权威提出了挑战。如何评判这种挑战,学术界有截然不同的看法,党内政治学研究 中国农村二也有激烈的纷争。笔者在实地调查中发现,较普遍的情况是,县-乡党委一般都把村党支部当作“嫡系部队”来对待,在村支两委职权配置上比较袒护村支书。而直接负责推行村民自治工作的各级民政部门,则要求按照《村委会组织法》落实村委会的权力地位,支持村主任接管法定权力。如果民政部门与党的组织部门就村支两委的职权问题争执不下,那么出面协调的权威机关一般是他们的共同上级,即市委甚至省委。
对农村基层来说,上级党政职能部门的意见分歧往往加剧了村支书与村主任的个人矛盾。没有参加竞选的村支书试图依仗同乡镇干部的私交来维护权力,而那些尚未建立这种私交的村主任则不满乡镇干部的偏心。例如,一些当选的村主任跑到民政部门发牢骚:“乡镇领导就那么偏袒支部那班人,难道村民选的村委会就是‘后娘’养的?”广东某市委政策研究室提供的一份调研报告谈到,许多乡镇领导对村委会缺乏信心,对前来请示工作的村主任态度冷淡,而对村支书则热情有加,这一冷一热截然不同的态度不利于村支两委的团结。到2000年10月,广东全省有八百多名村委会成员辞职,原因比较复杂,其中相当一部分由于当选后无法履行职责,受到排斥,因而辞职。
基层党组织对村民选举的疑虑和抵触情绪比较明显,村民直选对部分党支部的权力地位有明显的影响,有些党支部的权力削弱了,有些党支部甚至瘫痪了。某市一位村支书向前来调研的有关领导说:“看不出村委会选举有什么效果,反而是削弱了党在农村的领导。”某乡镇领导似乎在发出警告:“某些党员干部担心这次民主选举搞不好是‘共产党走向垮台的第一步’。”少数市委书记担心村民选举会动摇村支书“第一把手”地位,表态说:“无论谁当选,都不能动摇村支书‘一把手’的地位。”在行动上,这些地方的党委部门不鼓励、不支持村支书去竞选村委会主任。认为如果竞选失败,就会使党支部领导陷入被动局面。所谓“被动局面”其实就是指“落选的村支书来领导当选的村主任”。这种结局也意味着,村主任的民意支持率高于村支书,尽管村支书被预设为“一把手”。而村民的看法却十分朴素,不少农村的村民表示:“如果上级规定支书是领导全村的第一把手,那就要由全体村民来投票选举。”还有不少村民认为,如果村支书不敢或者不愿意参与村委会竞选,那么“全体村民选举的村主任比几十个党员选出来的村支书要有权力。
”
尽管基层党组织有这样那样的担心和抵触,广东省委、省人大的主要领导却表示了推行村民自治的坚定决心。1998年下发的省委14号文件指出:“撤消管理区办事处、设立村民村委会,是贯彻执行党和国家的路线方针政策及有关法律,依法理顺我省农村基层管理体制的必然要求;是我国社会主义民主的本质特征在农村基层的重要体现;是发展农村经济和社会事业,加强基层政权建设的迫切需要。”省民政厅有关干部谈到:“如果没有省委、省人大以及省政府的强大政治支持,村民自治制度要在广东‘安家落户’,不知会遇到多大的困难,更不敢奢望‘高起点,后来者居上’。如果说广东推行村民自治工作是‘后来居上’的话,那么首先应该归功于省委领导的决心。”③确实,尽管广东具备实施村民自治“后来居上”的社会经济条件,但如果没有高层领导自上而下的强行推动,要想消除下面的阻力,几乎是不可能的。
基层党政干部的担心似乎也不无理由。不少地方的村委会,一当选出来就要求党支部移交村务治理权力。村支两委权力冲突的公开化,使那些本来就对村民自治存有疑心的基层干部忧心忡忡。例如,某市一个村委会,一走马上任就花费3万元另外装修了一处办公地点,与党支部分开办公。这个村的支部书记感叹到:“现在我们几个支委无所事事,今后不知如何是好。”另一个村的村支书、副支书,自选出村委会之后,三个月都没有上班,党支部陷入瘫痪。还有一些村的村委会侵占党支部的职权,宣布辞退团支书和民兵营长。村支书反映:“我村的村委会都停发了团支书、民兵营长的补贴,说你们党支部任命的人,找支书要工资去。我们村的财务开支现在是村主任‘一支笔’,支部都要从村委会出粮,要团支书找我们要钱,不是存心要我们难堪吗?”④另一些农村与这些村所反映的情况恰好相反,村支书拒绝移交村务大权,导致村委会难以开展工作,村主任不能兑现竞选承诺而闷闷不乐。还有一些农村,村支两委的权力纷争变成了党支部与村民及村民代表的矛盾。某村村支书向上反映情况时说:“在我们村撤区设村、清理账目的过程中,村民自行选出18名清账代表,把我们当作敌人一样对待。清账代表气势汹汹,要副支书交出经联社账目。副支书说等书? 腔乩?当时我正在镇里办事,村民找不到账册,就打烂了支部的门窗玻璃,还把副支书胁持起来,像揪斗地主一样要他交代问题。难道有了个《村委会组织法》,他们就可以无法无天了吗?就可以不理睬党的领导吗?”
显然,村民选举后的村支书们,真切地感受到了来自村民、村民代表、村委会民主权力的挑战。在村民选举中发动起来的村民,不再是沉默的羔羊。当村民被鼓动到投票场所去选举他们的“当家人”的时候,他们自然会问:“谁是真正的当家人?”当被告之他们所选的村主任是法定“当家人”的时候,一般都支持村委会接
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