新世纪中国农村改革：反思与展望
农民增收要不断提高的农业劳动生产率为基础，而提高农业劳动生产率的根本途径是实现农村经济的高度专业化；专业化的形成又需要自由、开放和统一的市场，这个市场必须有足够低的进入门坎（即市场进入成本）。从历史上看，大规模工业化生产总是在市场的制度环境较好、交通运输成本较低的地方出现的。我们因此把经济发展的全部问题归结为市场进入的成本问题。中国农村经济落后的根本问题，便是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高。在一些地方，农民没有搞林牧业，但却要缴农林特产税；猪还没有养大，屠宰税已经开始征收；还有的地方干脆今年收明年的税，并美其名曰“以税收促进发展”。农民刚抬腿向市场迈一步，各种关卡便横亘在眼前。劳动力转移方面的障碍也很多，不合理的户籍制度使农民受到身份歧视，城里的老板、工头肆意盘剥农民工，常常发生农民干了活拿不到钱甚至倒贴钱的情形。此外，还有交通通讯不畅所产生的市场进入成本，也影响农民发展生产的能力，影响农民收入。 政策摇摆发生在粮食问题上
如果我们前面的分析是正确的，即认为中国农村经济落后的根本问题，是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高，那么政府的职责应该是降低市场壁垒，帮助农民以尽可能低的成本进入市场。然而，纵观中国农村二十年的政策实施，并没有一个明确的市场导向。从农村产权安排，到农产品流通体制，与市场经济的要求相去甚远。一个特点是，我们的农村政策似乎受制于粮食生产状况。“多了少了多了多”曾经被用来形容中国粮食生产的波动，相应地，我们的政策似乎是“紧了紧了松了松”，也有摇摆。 按照目前主流的说法，我国农产品正在发生阶段性、结构性过剩，导致农产品价格持续低迷，农业生产赔多挣少。但这恐怕不仅仅是有的同志所说的是一个市场需求约束问题。一个国家有多一半的劳动力种地，又有一揽子“绿色革命”技术的支持，那么在一定条件下，农产品供应是可以很充足的。这个条件就是价格。我国农产品过剩通常是一种高价位引起的过剩，代价是政府的财政负担。再从相对价格看（城市居民的恩格尔系数），农产品的供应价格并不低。城市居民的食品支出占消费总支出的比重近些年一直在50％左右，这说明农产品的生产、加工和流通效率不高。从这个意义上说，农产品的供给制约才是真正的制约（决定供给的边际成本还不够低，导致市场均衡价格高，制约了购买力）。中国农产品市场的变化，与“蛛网模型”所揭示的“价格－供求”的波动关系倒颇为一致，只是政府干预使这一规律的表现在某些时候发生了畸变。 1997年开始，延长土地承包期、减轻农民负担、改革粮食流通体制，是中央政府农村工作的三大政策。前两项政策是一种长期政策，因为一直难以真正落实，所以一直受到强调。后一项政策的内容则极易随着粮食供求和价格形势的变化而变化。事实上，1998年以政府控制为核心的粮食流通体制改革步履为艰，到1999年已经难以为继了。
1999年的农村工作政策便有了明显的调整。政策的基本面围绕增加农民收入这一条铺开。但中央政府要增加农民收入，而基层政府却真正想的是增加自己财政的收入。由此有了干群关系紧张，加剧了农村社会不稳定。于是，1999年中央政府的农村工作方针又更突出地强调了维护农村社会稳定这一条。
1999年中央政府农村工作政策受到强调的有：农村经济结构调整，乡镇企业转变经营机制，发展小城镇，加快水利为中心的基础设施建设步伐，清理基金会、清理乡村债务、改革信用社，改革粮食棉花流通制度，保护农业生态环境等等。
农村工作的其他政策，如市长菜篮子，商品粮基地建设，村民委员会建设，扶贫攻坚，计划生育等，或者因为相关重要性下降，或者已经是例行工作，在1999年的政策拼盘中不很抢眼。值得注意的是，“省长米袋子”这一政策在今年农业部长的农村工作会议讲话中发生了重大变化，这个讲话明确否定了粮食“自求平衡”的思路，主张农业生产合理布局。按照这个新的的思路，一些省份的省长就没有必要当“米袋子省长”了。这个变化无疑是积极的正确的。
现在看来，当初出台“米袋子省长负责制”和政府控制型的粮食流通体制“改革”是欠考虑的。这不是什么事后诸葛亮，因为政策出台当时就有不少人持有异议。当时的背景是，1994年美国世界观察研究所布朗先生发表了一篇不很严谨的文章，言称中国农业将不能养活中国人自己。尽管中国方方面面严厉批评了布朗的论点，但布朗的言论还是引起了高层的严重关注。正值此时，中国农业滑坡，粮价腾起。中央政府有两个明显反应：一是很快出台“米袋子省长负责制”，要求各省区的粮食“自求平衡”；二是逐步调整了粮食流通政策，把本来已经放开的粮食市场重新控制起来了。“米袋子省长负责制”明显与农业资源的合理布局政策相冲突。而粮食流通体制改革是对1983年以后逐步放开的粮食流通市场体制的一个否定。这个新的粮食流通体制改革方案很难严格监督实行，很难缓和财政补贴压力，也未能解决农民“卖粮难”的问题。中央政府注意到了有关问题，1999年对粮食流通政策又作了重大调整，方向是重新放开搞活。这个调整受到有关方面的欢迎。估计今后还会进一步放开粮食流通。
1999年，某些国有粮食流通部门的一个动向是，把好粮食当作“陈化粮”来卖，以逃避中央政府的“顺价销售”政策。于是，仅此一项国有粮食部门又发生数十亿的亏损挂帐。看来，由政府监督国有企业的行为实在太难，各行业都是如此。
1999年，夏粮比去年增加100亿斤。北方干旱，秋粮受影响。陕北发生大旱，但那里的食品价格稳定，城乡居民的生活基本没有受到影响。还是诺贝尔经济学奖
得主阿马蒂亚·森说得对，真正饿死人的，不是来自天灾，而是人祸。只要（1）农业生产力水平不倒退，（2）坚持并完善土地的家庭经营制，（3）粮食流通主渠道放开，尤其防止地方政府的垄断，中国的粮食就不会出问题。这主要不是一个资金投入问题，而是一个制度建设问题。
无论“米袋子”还是“菜篮子”，主要应交给市场去安排；市场越是健全，“米袋子”和“菜篮子”就越是牢靠。中央政府通过一定的粮食储备规模，在需要的时候发挥“平抑粮价”的作用就够了。
农民负担不只是一个经济问题
农民负担状况，会影响到农民的实际可支配收入的多少。这个问题喊了多年，但问题仍然存在。有的地方农民负担仍然很重，而且还搞强迫；有的地方还没有纠正屠宰税和农业特产税的平均分摊问题；农民的隐性负担也有所增加；还有的地方强行向农民收取服务费，实际上并没有给农民提供任何服务；农民贷款缴费的现象仍然存在。存在这些问题已经不能简单地归结为思想观念不对头。近几年，一方面乡镇财政收入增长连续超过全国平均增速，而另一方面城乡居民收入的差距在继续拉大，这个反差就够说明问题了。1999年4月监察部统计，我国已经累计取消了不合理农民负担8000个，进一步减轻农民负担68亿。这听起来像天方夜谭。
这两年，各地根据中央精神做了许多工作，多数地方的减负工作抓出了成效，特别是恶性事件有所减少，农民对此很欢迎。一方面因为中央政府的决心大，另一方面是因为征收“三提五统”的难度日益增大，乡村干部不得不改弦易辙了。在一些地方，公检法系统已经不愿意配合政府做所谓“中心工作”了。从总体上说，这是一
《新世纪中国农村改革：反思与展望(第2页)》
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