新世纪中国农村改革：反思与展望
农民负担重，谁承担责任？高层政府当然批评乡村干部，而乡村干部颇不服气，他们说农民负担的根子在上头。我们认为，农民负担问题久拖不决，是因为在目前认识条件下有三个难以克服的制度性因素。第一，分散的农民与组织起来的政府机构之间权利不对称，乡村干部的权力膨胀，这种权力试图不断扩大对农民应该拥有的资源的占有。第二，全局性的从上到下的干部人事任免体制和考核体制，使乡村干部只对上负责，不对下负责，而所谓上级监督下级的成本又极为高昂，乡村干部很难得到上级的真正约束。第三，农村市场化水平低，乡村干部掌握了大量的非市场资源，这些资源滋养着权力，扩大着权力。
更值得注意的是，这三个因素造成的制度环境严重扭曲了乡村社会关系。往深处说，这种扭曲要比农民负担严重得多。第一，不同程度的人身依附关系。据我们了解，现在不少农民进城务工做买卖要缴两份税费，一份缴给城市部门，一份缴给乡村干部。后一份税费是完全不合理的，但是，他们不缴是不行的；不缴就回不了家，不缴其他家族成员就受连累，不缴甚至宅基地要被没收。农民必须有一个退路，而这个退路由乡村干部掌握！中国在搞现代化，但九亿农民几乎没有多少不给自己留退路的，这就好像中国的现代化也给自己留了一条退路！第二，基层乡镇政府负债运转。这个问题已经在中西部地区已经相当普遍（1998年，仅湖南省芷江县29个乡财政负债总额就达2341万元，平均84万元）。一位在地方工作的同志忧心忡忡地说，昔日农村工作的指挥部在村一级，逐步退到了乡镇一级，现在已经退到了县一级，因为工资发不了，乡镇一级的许多工作已经无法开展。看来这个问题很具有颠覆性。问题性质的严重性在于，现在的机制使得乡村机构和乡村干部权力的膨胀已经不直接受养活他们的农民的收益的约束，农民养活不了他们，他们也在加速膨胀，把问题留给子孙后代。或者有的地方变相地把权力“典当、抵押”给了当地富翁，富翁通过金钱向权力渗透。从根本上说，富人染指权力并不奇怪，而且也不一定是什么坏事，但在目前的制度背景下，这种权与钱的结合却是顶坏顶坏的事情。因为这种结合使得中国农村社会更趋于“山头化”和非市场化，离开市场经济所需要制度环境越来越远了。
或许有人说农民负担与刚性的农村公共开支的增长有关，既然中央政府不能调整自己的财政政策而“反哺”农村，那么乡村干部为了发展经济、改善社区生活质量，就不免提高税费的征收标准从而造成农民负担。这个话不是完全没有道理，但道理很不充分。国家对农业和农村发展支持得不够，是铁定的事实，而这个局面并非不可以改变；能不能改变取决于中央财政自己的改革方略如何。但是，不要以为中央对农村投资增加了，农民负担就可以减轻了。因为乡村干部向农民的征收水平既不是乡村公共开支的函数，也不是中央投资的函数，而是乡村干部与农民之间力量对比的函数。只有不懂历史的、天真的观察家才想不到这一点。
最终解决农民负担问题，一要农民人数减少，二要农民经济力量增强，三要农民组织程度提高。农民的力量从来不取决于农民的人数，而是取决于农民的组织程度。这三点是互相联系的。这三点要变为现实，依赖于整个国民经济和社会发展水平，而不单单是一个农村经济问题。
家庭经营制度－－半截子产权改革
1976以后，中国的经济改革始于农村，并取得了伟大的成就，这是事实。但由此有了一种说法，叫做和平时期改革的“农村包围城市”，以为中国的经济改革和政治改革都将由农村起步并创造经验，然后向城市推开。这就把农村改革的成绩变成了一个神话。
农村创造的家庭经营制度替代了大一统的“集体经济”，在相当长的时期里带来了农村经济效率的增长。但是，家庭经营制度的建立是一种半截子产权变革，作为这个制度的核心－－“承包制”，应用到城市后是失败的。说它是“半截子产权改革”，理由有二：
第一，计划经济的老一套管理方法始终没有离开农民。“计划权”当然是对一种产权的分割和限制，使产权的相对完整性进一步打折扣。县乡一级政府指挥农民种地的现象仍然比较普遍，有的乡村干部甚至拿着望远镜监督农民种地（丁力调查）。中央政府对农村经济的管理也没有摆脱计划经济的一些程式。例如1997年酝酿出台的“粮食流通体制改革”，很大程度上是计划经济的思路。再如2000年农村工作会议突出农村经济结构调整问题，忽视农村改革的深化，还是有一种替代市场的政府行为在里头。
第二，家庭经营制度没有基本的土地产权支撑。我们曾以为农业集体经济实质上解体了，替之以家庭经营制度；现在才发现，这个家庭经营制度是那么名不副实，因为农民对土地没有支配权。原来以为土地所有权和使用权分离后，农民凭借使用权的拥有而保障自己的生产自主权，现在终于发现，没有所有权，使用权是那么不牢靠。中央政府为稳定使用权，喊破了嗓子，但收效甚微。
没有所有权支撑的家庭经营制度已经显示了自己虚弱：农民不愿意打算长期投资；农民对农村社区的人身依附；劳动力流动受到制约；土地经营规模的潜力不能利用；土地资源的严重浪费；乡村干部权力的日益膨胀；乡村社会关系日趋紧张，等等。
农村改革停留在“半截子产权”上，反映了我们的农村改革思路存在严重问题。中国共产党中央十五大会议已经作出决议，要使国有经济有进有退，有所为有所不为，特别是在竞争性行业，国有企业应该退出来。稍微
懂一点经济学的人都知道，农业是最具有竞争性的行业，因此集体经济应该从中退出来。农民当然要搞合作，但合作必须建立在产权清晰的基础上。这种合作与现行的所谓“双层经营体制”中的集体经济，完全是风马牛不相及。所以，从根本上说，集体经济从农业这个最具有竞争性的行业退出来，完全符合党的十五大所确立的改革精神。
涉及到农村产权改革，许多学者会指出这样一个矛盾，即降低农业生产成本需要扩大土地经营规模与农村社会保障需要土地平均分配的矛盾。这似乎是制约中国农村发展的基本矛盾，因为这个矛盾，人们似乎不愿意进一步谈论农村的产权改革。但是，人们并没有真正去认真思索解决这个矛盾的可能性。
对这个矛盾，不能只算总帐，说什么9亿农民18亿亩土地，人均只有2亩地。最根本的事实是：人地关系紧张的地区，正是劳动力转移容易的地区，这里农业劳动力转移反倒短缺；而劳动力转移不容易的地方，人地关系又不很紧张。北京市郊区的人均土地少，但种地的农民大部分来自外地；宁波鄞县，当初乡镇企业大发展时，土地包给了一批外来户，全县约2·4万户。
只要产权改革到位，中国完全可以走上“有约束的扩大土地经营规模”之路。这个约束是两个方面：
第一，效率目标。为此，要通过建立一个“产权组合”逐步解决所谓所有权与使用权的分离问题。一是农民宅基地的所有权完全划归农民，并允许自由买卖。二是划出10－20％的土地为“公地”，解决公共需要和一定期限内因人口变动后产生的土地使用权分配严重不均的问题。三是其余土地的承包期规定为100年，通过立法使承包权变为不可侵犯的农民的财产权，并使这种权利得以通过市场进行流转。
第二，公平目标以及与此相关的农村社会稳定目标。这个目标通过设立上述第二类土地产权类型来实现。此外，实现这个目标还要（1）设定土地的最大承包面积，以防止土地占有的过分集中和“大地产”的出现；（2）要设定以农业为主业的家庭的最小土地承包面积，以保障这些家庭的基本生活。当由于种种原因这类家庭的土地低于生活需要的面积时，通过上述第二种产权类型的土地来解决。除非这类家庭转变为非农业家庭，否则他们的最低额定面积的土地使用权不准被大户买走。
充分估计中国乡村民主政治发展的艰巨性
乡村社会是民主政治发展最为困难的地方，中国也不会例外。这当然不是一个所谓“农民素质”问题；稍微懂点现代社会科学的人，不会侈谈什么“农民素质”。我们只是基于乡村权威结构的性质来提出我们的判断。关于乡村民主政治
《新世纪中国农村改革：反思与展望(第3页)》
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