新世纪中国农村改革：反思与展望

20余年农村改革和发展的成就与问题，一并结转到了新的世纪；而1999年的农村经济大帐总体上显得平淡无奇，这也算是给全国经济的“平稳过渡”作出了贡献。尽管许多农村经济与社会的深层矛盾逐步走向表面化，但总体上还应该是属于“通过经济发展可以解决的前进中的问题”。不过，比这些问题本身更为重要的一个问题是我们的认识偏差－－总是把需要政府解决的问题和需要市场解决的问题混为一谈。我们想区别这两类问题，并着重分析新的历史条件下需要政府解决的问题。

引论：中央政府需要率先转换角色

回顾20余年的农村改革及其所取得的巨大成就，政策调整、政策放宽是大前提，在这个大前提下，市场力量的作用功不可没。但是，在新的历史条件下如果继续守着这样一个认识，恐怕要无所作为了。

只要有市场在，市场就会在广大的领域挥配置资源的作用，这是无可怀疑的。中国乡镇企业发展以及目前的产权变革，农业机械化、“产业化”和农业科技推广，发达地区小城镇的崛起，等等，都离不开市场的推动作用。但是，目前农村市场发育本身遇到严重障碍，资本市场、劳动市场和土地市场这三大要素市场停止发育，农产品市场甚至有所倒退，农民进入市场的途径是一路红灯，何以谈市场的推动作用？这是农村发展趋于缓慢的病因所在。市场发育陷于停顿甚至倒退的原因，是市场发育需遇到深层次的制度问题，而依靠普通农民的自发力量根本不能突破这种制度限制。

中央政府应成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。农村经济经过一段时间快速发展，社会生活已经复杂化，农民对公共物品（社会保险、文化教育、村容村貌，基础设施以及社会制度、秩序和安全等）的需求已日益显现。显然，在乡村权势阶层从普通农民中分化出去并变得保守以后，分散的、没有组织化的普通农民对此是毫无办法的；公共物品的系统供应是现代社会的一个特征，这已经超出了中国农民的经验范围。农村经济经过一段时间快速发展，社会生活已经复杂化，农民对公共物品（社会保险、文化教育、村容村貌，基础设施以及社会制度、秩序和安全等）的需求已日益显现。显然，在乡村权势阶层从普通农民中分化出去并变得保守以后，分散的、没有组织化的普通农民对此是毫无办法的；公共物品的系统供应是现代社会的一个特征，这已经超出了中国农民的经验范围。

农村经济现代化的逻辑递进关系反过来说是：农村现代化 ? 农村分工深化 ? 农村市场自由统一 ? 农民的市场进入成本下降 ? 降低农民进入市场的制度壁垒和自然壁垒。中央政府必须在这个过程中发挥催化作用，其办法就是降低农民进入市场的制度壁垒和自然壁垒。降低制度壁垒需要市场化改革，而降低自然壁垒则需要发展基础设施。

去年以来，政府部门十分注意农村经济结构调整问题，而对重要的改革事项却三缄其口。如果只谈发展，中央政府应该把注意力放在更宏观的结构调整上面，至于农村领域的结构调整，还是应该交给市场。政府更重要的任务建立健全市场。

中国加入世界贸易组织，将对农村的长远发展发挥积极的影响。世界贸易组织对中国农业的影响主要是结构，而结构调整只会提高而不会降低中国农村的现代化水平。

农民收入问题是表象

近几年，许多部门的研究机构受命研究了农村市场如何扩大问题，基本结论大同小异：农民收入增长率下将导致农民购买力降低。农民购买力已经关系到国民经济的整体协调发展，所以才引起高层对农民收入问题的高度关注。

我国农民收入曾经有过极高的增长速度，1978－1984年，增长速度达到15·6％。但是，奇迹总是短时间的，长期保持的奇迹就不是奇迹了。创造奇迹的条件发生了变化：改革开发之初，农村经济总值的基数小，而政策调整的幅度大，农民积极性空前高涨，特别是农民利用农业科技的能力大大增强，导致农民收入猛增，此其一。其二，农产品价格因素是推动农民收入增长的重要因素。改革开放之初，国家就开始逐步提高粮食价格，粮食市场价格对农业影响也日益增大，农民受益匪浅。1996年，由于国家提高粮食收购价格，农民收入较上年增长幅度较大，增幅达9％。在目前的各种约束之下，继续依靠这两方面的因素来推动农民收入增长，已显得十分困难。

据官方称，1999年1－3季度，农民名义收入只增长2·5％，考虑到物价下跌因素，实际增长了4·8％。全年估计增长4％。增收的2％靠乡企和打工。1998年这个指标是4·3％，1997年是4·6％。农民收入增长率连续三年下跌。其实，如果能真正保持一个4％左右的增长率，应该十分令人高兴了。有某部农村问题研究中心的报告称，1998年农民人均纯收入增长率是负值，如果这个分析可靠，1999年的农民纯收入增长率也很难是正值。

农民收入增长率下降反映出农村经济发展和政治发展的深层次问题。农民可支配性收入的大小受制于三个方面的因素（不计馈赠收入），一是农产品收益，二是非农产业收益，三是对农民的税费征收水平。这三个方面都存在问题。第一方面和第二方面直接受制于经济体制，第三方面则涉及农村政治发展问题。

农产品收益下降，具体与农业生产效率与流通效率有关，但最终一个经济体制问题。 与美国、加拿大这样的国家比，我国人均占有耕地少是不争的事实。但我们的人地关系的紧张有人为的因素。在目前的体制之下，可以有很高的亩产量，但不可能有高的劳动生产率，也不可能有很高的资本报酬率。我国近二十年国民经济发展已经创造了农业劳动力净减少的奇迹，但距离现代农业所能提供的农民人均耕种土地的可能性还很遥远。在这种情况下，农民收入的提高必然要仰赖在非农产业兼业，由此形成我国农业生产的“小规模兼业农业”特征。如果没有政府特殊保护，小规模兼业农业不可能创造很高的收入。首先，这种农业以精耕细作为特点，廉价劳动力是其存在的基础，因此不可能创造出较高的农业工资。其次，农户兼业以季节性打工为主，农民工难以成为具有专业素养的熟练劳动力，收入水平提高受到限制。据杜鹰先生的研究报告（经济日报，19990113），1985年－1997年间，农业的国民收入份额从28·7％下降到18·7％，下降了约35％；而同期农业的就业份额从62·4％下降到49·9％，只下降了约20％，这意味着农业的相对劳动生产率下降了。再者，面对大量农业劳动力，国家很难通过财政补贴使他们获得全社会平均工资水平，而通常他们会成为向社会提供净收入的纳税人。以日本为例，日本农户1997年平均收入883万日元（超过了非农户收入），其中农业收入114万中有相当比重的政府补贴，政府又另外提供年金211万日元，日本政府可以这样做，因为日本农户才有334万户，占日本的总户数只有7·2％。像我们这样一个农民大国，要给农民补贴，让农民的收入达到城市居民的平均生活水平，没有任何一个国家的政府能承担得起。相反，我们还不得不从那里取得一定的财政收入，相当一部分农村公共建设也还要农民掏腰包。这样一个现实不改变，提高农民

承包政策对农业生产所释放的效应早已是强弩之末。以承包制为代表的农村改革，并不是一次完整的产权变革。我们好像建立了一种新的家庭经营制度，并大力称颂这个制度的优越性，但家庭经营制度所赖以存在的土地，却不由农民支配。这种权利的不配套，已经严重束缚农村经济发展和政治发展。这个问题我们在后面要进一步论述。 农产品价格调整的空间已经很小，很难再依靠提高农产品价格来增加农民收入。我国加入世界贸易组织以后，受国际市场的影响，提高农产品价格的可能性更小。

据有关方面的研究者估计，近几年乡镇企业吸收劳动力是负增长。1999年后半年政府实行积极的财政政策，基本建设规模扩大了，农民外出务工收入有所增加，估计1999年农民纯收入增长的一半是这个方面造成的。今后农村剩余劳动力向城镇转移将越来越是一个艰难的过程。第一，以往乡