新村治研究
作为中国农村基层政治组织的基本形式，村民自治在取得若干成效的同时，也已暴露出某些深层的问题。本文先拟讨论其中的角色冲突，并归之为三重层次；然后，指出村治的两种应有职能及其残缺；在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。其实，农协无非是综合性的合作社，合作社无非是专业性农协，不过综合性中介组织具有专业性组织无可替代的作用。将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合。
（一）村治的三重角色冲突
1．1 村党支部与村民委员会的关系
《村民委员会组织法》一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位，另一方面也不忘在第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但是，按照这一原文，虽其语焉不详，仍然可见，《村民委员会组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。至于《党章》本身的第三十二条也规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”。
在村民自治开始在全国展开不久，中国共产党中央于1990年12月发出《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》（1990年中发19号文件），明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设，同时规定，村民委员会是在党的领导下，在国家规定的范围内，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1994年中国共产党中央更在《关于加强农村基层组织建设的通知》中强调，“党支部要加强对村民委员会的领导，支持村民委员会依法开展工作”，“村民委员会必须把自己置于党支部的领导之下，积极主动地做好职责范围内的工作”。
现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位，理论上难以解释，实践中更不便操作。根据常识也不难想见，他们的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心，并无明确分工，各自都有“尚方宝剑”在手，很容易滋生事端，内耗不断。
相比于村党支部，在理论和法律上，也在大量的现实中，村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用，造成村支部过度干预乃至包办村委会工作，将村委会变成了村党支部的辅助组织，使村委会丧失其自治功能，严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[ ]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计，如交叉任职、“两票制”等等，意在拓宽村党支部的民意基础，使“党的领导”兼容于村民自治的框架。
但是，现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微，偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题，其实从深层来说，却是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系，而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定，“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，第二十九条规定，“党的支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定，“上级党的组织认为有必要时，可以调动或指派下级党组织的负责人”，第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党，从广义上讲，党的组织是政府机构的组成部分，党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部，特别是村支书，更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为，村民委员会与村党支部之间的紧张关系，有相当因素是村级社区与上级政府可能矛盾的反映，以下详加讨论。
1．2 村民委员会与上级政府的关系
《中华人民共和国宪法》第111条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。《村民委员会组织法》第二条具体指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；第九条明确，“村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生”；第十条，“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”；第十一条，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。
因此，作为一个“群众性自治组织”，从理论和法律上讲，村民委员会是村民自下而上选举产生的，其经费也来
自村民，循此毋庸置疑的合法性逻辑，自当对下负责，其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会，难以避免地，更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命（抓办计划生育）”，实际充当着上级政府的派出机构，履行着类似于“村公所”的职能，在这个意义上，“行政村”的称谓倒也切中实质。
如果真正落实了村民自治，村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制，在现行体制下，则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧，亦非空穴来风。其实，从法理上讲，村民委员会是否有义务为行政当局“催粮”、“催款”、“催命”，尚且值得质疑，何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。《村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，从其语气上说，这种“指导、支持和帮助”可以接受，也应该可以不接受，何况后面还规定，“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，但这究竟是一般性描述还是强制性义务，立法者似乎也是颇费踌躇的[ ]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务，则将在事实上丧失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。
现有的案例显示，上级内定人选之外的“黑马”上任后，多能主动示好于基层政府，卖力甚殷，这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭，但是，这种惯性难以持久，因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以，在所谓村民“民主”自治的旗帜下，乡村精英如果挟“民意”自重，消极抵制乃至积极对抗行政当局，应该不致令人大感意外。对此，不能脱离现实的利益格局，寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然，基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义
《新村治研究(第2页)》
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