新村治研究

摘要：

    本文首先简要回顾了村治的历史变迁。现行村民自治模式的内在角色冲突，可以归为三重层次。我们并指出了村治的两种应有职能及其残缺。在此基础上，主张村治的整合，倡导一种新型的村治观，旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急，不仅要提供政府与农民的中介，也要解决农民与市场的中介，实际上在新的形势下，农民的日常生活和利益，更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理，需要以不同类型的非营利中介组织为载体，开展多种形式的社区自治，构造农村社会化服务体系；农协与合作社的模式，因而得到了本文的特别关注。将供销社、信用社改革纳入村治框架，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺，化解当前农村紧张的干群关系，实现村治的整合即新村治

    关键词：村治；村民自治；非营利组织；中介组织

    On New Patten of Village Governance

    Chen Lin   Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences (CAS)

Abstract :

    We have reviewed the historical evolvement of village governance in first. There are there kinds of conflicts inherently in the current village self-governing model. We also point out two expected function and existing deficiency in it. In order to break through the puzzledom, we put forward a new viewpoint of integrating of village government based this research. The key meaning and urgent affairs of village governance rest with intermediary role not only between government and peasants but also between peasants and market. In fact, the daily life and  ;benefits of peasants are more usually related to the latter. From hierarchy governance to network governance, we bring the reform of supply and marketing cooperation and credit union into the framework of village governance.

    Key Words : village governance; self-governing; Non-profit organization(NPO); intermediary organization

   （一）背景

    村治，即乡村治理。村治在中国，经历了历史的变迁。如徐勇指出，在传统中国社会，乡村治理一直存在国家行政权与社会自治权两个方面力量的交互作用。一方面是国家行政权不可能对广阔的乡村社会进行直接的统治，另一方面在于小农经济和宗族社会有一定的社区自主治理功能。因此，从一般意义上讲，中国古代也存在自治，即以地方宗族势力为依托的族民自治，其实质是地方乡绅把持乡村的公共政治权力与资源，与国家行政权力共同管理乡村社会,虽然国家行政权从来就没放弃过把统治权下沉到乡村基层的努力[ ]。

    已有研究表明，中国传统乡村的治理结构呈现出高度的网络化特征，即乡村公共权力的合法性镶嵌于以宗教、宗族、各种商业组织、市场以及诸如庇护者与被庇护者、亲朋关系等共同构成的“权力文化网络”之中。通过进入“权力的文化网络”，乡村精英取得为其成员所认同的象征性资源(地位、荣誉等)，掌握乡村治理权。但是，近代以来，随着国家权力的扩张，中国乡村治理的这种独特的网络化结构遭到破坏，乡村治理不得不依赖自上而下强制性的国家行政权[ ]。

    1949年以后，最初曾在村一级设立了政权组织，即村人民代表会议和村人民政府。1954年宪法取消了村级政府的建制，把乡镇作为国家在农村的基层政权单位。乡镇以下工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互选产生的主任协助乡镇政府管理乡村事务[ ]。此后开始的农业合作化运动，第一次把农村的经济组织与政治组织重合起来，形成了高度集权的人民公社体制。人民公社既是广大农村赖以生存的集体经济组织，又是国家政权在基层的工作单位。作为国家基层政权，公社必须对上负责，贯彻执行上级政权的命令，公社主要领导也由上级政权任命。生产大队和生产队只是公社的下属生产单位，必须接受公社的集中统一指挥，农民的自主权更被严格限制在极狭窄的空间内[ ]。公社，从而国家，对农村拥有几乎无限的资源汲取权，以充工业化的原始积累之需。

    一九八零年代开始，承包制普遍推行，原来“三级所有，队为基础”的人民公社体制迅速瓦解。但是在这一过程中，由于缺乏正确引导，中国农村集体经济丧失殆尽，集体财产被哄抢一空，公共设施也因无人管理而趋于荒废。随着农村经济的发展，农民对于诸如交通、水利、教育、卫生、治安乃至文化娱乐设施等公共物品的需要开始上升。农村群体出现的利益分化，也需要一个整合机制。

    在此背景下，村民自治作为新时期村治的一种有益探索，应运而生。最早于1980年底，广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式——村民委员会（也有的称为管委会、议事会等），以取代原来的生产大队，因为原来的生产大队已经由于家庭联产承包责任制的实行而日益趋于瓦解。随后，四川、河南、山东等省陆续出现类似的组织。1982年8月中国共产党中央转发《全国政法工作会议纪要》，对此加以肯定。1982年12月通过的新宪法第111条明确了村民委员会和居民委员会的“基层群众性自治组织”的地位，但是，在实践中缺乏回应。如何看待基层治理模式，这时出现了两种截

    1983年1月中国共产党中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。1983年10月中国共产党中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织；接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。1987年11月，全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》，依据宪法第111条，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方