农村权力结构的制度化调整

权力来源是指权力合法性或认受性的来源或渠道。就程序民主来说，治者之权必经被治者认可才具有合法效力。治者的权力主要有两种来源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民直选以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自村民选举。

权力的合法性问题，不仅仅是一个理论问题或者观念问题，农民在用自己的语言提出了这个问题。当农民认为“上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威”的时候，他接受的其实是上述的程序民主原则。当村民发出“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导？”的诘问时，他其实是质问党支部权力的合法性来源问题。当他们的疑问得不到满意的答复时，他们就会质疑村民选举的意义，于是就发出了这样的感叹：“如果村支书是铁定的‘第一把手’，那么选举村主任这个‘第二把手’又有什么实际意义？”[13] 

其实，村党支部权力的合法性，不仅要从程序政治的角度来看，还要从规范政治的合法性来衡量。党支部的基本政治职能是保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，村党支部的权力并不取决于选举（无论是党内选举还是扩大的支部选举如“两票制”），而是取决于它的政治正确，也就是保证党的方针政策在本村范围得以正确地执行。因此，党支部选举是“选人”而不是“选政策”（村委会选举也还没有发展到选政策的高度）。[14]因此，村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的路线方针的服从，而不是听命于村支书的个人意志。如果一个党支部背离了党的路线、方针和政策，那么它既缺乏程序合法性，也失去了规范合法性。那些蜕化变质的村支书，尽管成天把“党的领导”挂在嘴上，其实是利用“党的领导”这个金字招牌来掩盖其贪桩妄法的行经。严重的是，这些蜕化变质的村支书所耗损的正是执政党的合法性基础。

第三，权力影响力及其变化

权力影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括：1）组织吸纳能力，即吐故纳新、容纳社会精英的能力；2）社会动员能力，即宣传、发动、取得民众支持的能力；3）制度监督与组织自控能力。

从现实观察来看，农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书在村落中的影响力削弱了，一是党员的先锋模范作用削弱了；二是村里青年人的入党积极性下降了；[15]三是作为党支部的外围组织或者“助手”，如共青团、村妇联等也几乎名存实亡。[16]据有关部门于1995年的调查估计，全国大约有10%的农村党支部处于这种状况。[17]这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响！村党支部特别是村支书能力弱化的原因，固然同权力资源的减少有直接的关系，但根源是党支部组织建设没有根本解决“四个化”的问题。所谓“四个化”，就是农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部的蜕化。在近期全国农村学习贯彻江泽民“三代表”思想的活动中，应该把解决这个问题摆在突出的位置。 国内外许多研究村民选举、村民自治问题的学者，大多认为村民选举加强了村委会的权力，提高了村委会的影响力。[18]就笔者的经验观察来看，这个判断符合事实。原因在于，定期的村民选举使村里的各种精英可以通过竞争而进入村委会。起码，我们在理论上可以说，村民选举制度既提高了村委会吐故纳新的活力，也能够通过预期选举或启动罢免程序来保证村民对村委会的动态监督。这种动力机制无疑有助于村委会影响力的提高和巩固。 图1是笔者对村民选举后农村党政关系类型的一个经验分析框架：

党支部影响力

强 弱

村

委         强

会

影

响         弱

力
 A型：

党强村强

民主合作型
 B型：

党弱村强

村委会主导型
 
C型：

党强村弱

党支部主导型
 D型：

党弱村弱

软弱涣散型
 

图1：农村党政关系类型

先看“党强村强”的A型结构，就是村党支部与村委会在明确分工的基础上，建立了民主合作的制度机制。这种党村共强的结构可以说是一个理想模型。第二，“党弱村强”的B型结构，就是村委会主导村政事务，成为事实上的权力中心。其基本特征是，村委会控制了村庄大部分权力资源，村主任是村政事务的实际责任人，也是上级任务的主要承当者。党支部软弱涣散的根本原则在于“自毁长城”。第三，“党强村弱”的C型结构，就是党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强，党支部的群众威信较高，受党支部支配的村委会只是个执行机构。这种权力结构一般具有“行政化”的特征。[19]这种结构又同乡镇“党政一体化”的权力结构具有很强的相关性。最后，“党弱村弱”的D类型，就是党支部与村委会同时软弱涣散，都不能按照制度规范发挥应有的作用，这样的村往往既是组织“瘫痪村”，又是经济“空壳村”。

第四，权力制度规范的差异：法与政策

党支部与村委会的制度规范各有特点。《村委会组织法》是村委会权力运作的基本法律规范，其他相关法律也是村委会组织行为规范的来源。其次，各地农村制定的村规民约、村民自治章程、村委会办事制度、村民代表会议议事规则等等，既对村民有一定的约束力，也是村委会的具体行为规范。而农村党支部主要依据《党章》和《中国共产党农村基

法的相对稳定性同政策的相对灵活性，这两者之间可能出现的矛盾和冲突，既导致了村支两委的规范差异，也导致了村支两委工作方式的矛盾和冲突。应该说，村支两委及其负责人角色协调的制度条件，是党的政策和国家法律的内在一致。如果政策与法律打架，投射到村支两委的关系上，就不可避免地导致关系紧张。这时，村支两委的权力冲突，反映了法与政策的内在矛盾。 

三、 农村党政关系的制度化调整

无论是坚持“党政合一”的立场，还是坚持“党政分开”的观点，似乎都不否定这样一个潜在的假设，这就是党的领导同村民自治或者说村支两委之间不存在根本利益冲突。坚持“党政合一”或者“一肩挑”的人，相信村支两委由此能够更加协调一致；而坚持“党政分开”的人，则认为更多地发挥村委会的作用，对加强党支部的自身建设有利。如果党支部不陷入具体事务，就可以腾出手来抓大事。

笔者以为，农村的二元权力结构是宏观党政二元权力格局在农村社会的延伸。在这种政治背景下，既不能以党代政，使得村民自治如同虚设；也不能以政代党，把党的领导迷失在繁杂的事务工作之中。然而，无论进行何种制度设计，都必须在解决村委会权力合法性的同时，解决党支部权力的合法性问题。而把村民直接选举的制度机制一同纳入党支部和村委会，就是解决这个问题的制度化途径。

让我们先来看一看村民选举的实际情况。民政部党组对1999年全国的村委会换届选举结果有个评价：村委会成员的构