公共行政体系结构的哲学解读

内容提要：行政体系是适应社会政治、经济、文化等各个方面存在和发展的要求而建立起来的国家和社会公共事务管理系统。行政体系的系统结构包括：（一）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（二）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（三）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个子系统在总体上的动态平衡是行政体系系统结构的总体。

行政学已经历了一百多年的成长过程，但是，完整的行政学学科体系尚未建立起来，直到今天，人们还常常对行政学作为一门独立学科发生怀疑。从我国新的学科分类来看，行政学被挂靠在政治学和管理学两个门类之下，这是唯一一个“一女二夫”的学科。从这一点可以看出：第一，行政学的学科独立性没有得到人们的普遍认同；第二，行政学自身在学科建设方面没有证明其独立性的理论成就。的确如此，具有百年历史的行政学迄今还是一个各种理论或学说的“拼盘”，深层次的理论探讨总是湮没在实用理性之中，直接的管理需要总是排斥着抽象的分析，对策性思考总是把学科存在的“合法性”撇在一边。这种状况需要改变。公共行政的发展对行政学的发展提出了日益强烈的要求，而行政学的发展只有在自身存在的“合法性”得到认同的情况下才会获得充分的机遇。可见，对行政学的研究对象进行一些哲学分析已成为一个迫切的理论课题。因为，公共行政的实践只有在科学理论的指导下者健全的，科学理论如果能在各种各样随机臆造的学说中脱而出，取决于行政学学科体系的建立和完善，而建立行政学独立的学科体系的努力如果没有关于这门科学的研究对象的哲学分析是根本不可能做到的。也就是说，直到今天，我们还需要对行政学应当研究什么，它的研究对象的内容和边界在什么地方，等等问题，作以哲学的思考。基于上述考虑，我们这里尝试着对公共行政体系结构作一哲学解读，付之于文是希冀其成为引玉之砖。

一　行政体系的客观结构系统
　　把与人类社会相关的世界划分为客观系统、主观系统和价值系统，是人类出于认识、理解和把握世界的要求。而且，自从人类社会产生以来，一切因人类社会生活的需求而形成的系统都包含着这三个方面的内容。从事国家与社会公共事务管理的行政体系也不例外，它是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这样三个系统构成的一种特定的有机整体。

　　行政体系，即行政管理的体系是在社会的发展、人类的进步、社会分工越来越细、社会组织形式和活动方式不断变革中形成和发展的。原始社会未期，随着国家的出现和社会公共事务的膨胀，提出了设立稳定的经常性的机构来管理国家和处理社会公共事务的要求。当然，在行政体系产生的早期阶段，行政体系与国家是一体的，行政管理也就是国家的全部对内职能。只是在随后的发展中，行政体系才逐渐显露出作为国家系统的一个具有相对独立性的子系统的端倪。随着资本主义的出现，国家职能的分化达到了一个相当高的水平，出现了行政体系与立法体系、司法体系分立的态势。

　　现代科学的发展不满足于从行政体系与立法、司法体系的外缘关系上来认识行政体系和把握行政管理职能。而是要求对行政体系自身加以深入分析，研究其结构、构成要素、运作方式及其规律，企求建立起合乎理想的行政体制、确立和谐的行政关系，合理地配置行政资源，塑造效率高、功能健全的行政行为模式。从行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统三个方面来研究行政体系，既是对行政体系进行科学分析的结果，也是追求行政体系不断科学化、合理化的理论前提。

　　行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义的讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响或制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。

　　行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个社会是选择民主的还是独裁的行政体制，在行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况也是完全不同的。相反，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。

　　行政体系的客观结构系统首先是由社会物质生活条件所决定的。自从国家产生以来，行政体系的客观结构系统就因社会经济形态的变化而变化。在生产力水平较低、物质生产不甚发展的情况下，行政体系的客观结构系统也是非常简单的。因为，在这种情况下，不仅庞大的行政体系会成为社会的沉重负担，而且精致、复杂的客观结构系统既不可能产生，也没有必要。许多行政组织的建立和行政机构的设置都是社会物质生产分化的结果，在农业社会是不可能存在着专门负责机械工业、电子工业管理的部门的。现代的社会化大生产促使社会分工越来越专门化，因而培育了巨大的行政体系，行政体系的客观结构系统也只有越来越复杂和精致，才能适应现代社会化大生产的需要。当然，新的科学技术手段可能会促使行政体系朝着日益缩小的方向发展，促使行政体系的客观结构系统朝着简单化的方向发展，但它同样证明：社会物质生活的状况，特别是社会生产的状况决定着行政体系及其客观结构系统。

　　一般说来，社会经济结构即社会生产关系的体系不仅决定着行政体系客观结构系统的状况，而且也决定着它的性质。生产资料的私人所有制、人在生产中的奴役和剥削关系等，必然决定着行政体系以维护私有制的目的确立其客观结构系统；而生产资料公有制条件下的行政体系，则根据社会发展客观规律的要求来确立其客观结构系统，使其符合促进全人类共同利益实现的需要。

　　客观性是行政体系客观结构系统的基本特性。首先，行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等是客观的物质存在；其次，行政体系的客观结构系统的状况和性质是由社会经济结构的状况和物质决定的；再次，处于相同或相近生产力水平的国家之间，无论社会制度有着多大的差别，但在行政体制、行政组织、行政机构、人与事的安排方面是可以相互借鉴的。因此，在行政体系中确定和把握其客观结构系统是科学研究的出发点。

二　行政体系的主观结构系统
　　行政体系的主观结构系统是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主观要素构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构系统也应包括占统治地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。

　　从某种意义上说，行政体系是以人为主体、以权力为核心、以法律规范和政策调节方式为主导的国家与社会公共事务管理实体。在行政体系中，人是行政组织和机构的基本要素。但是，只有支配行政行为的思想观念才是行政体系主观结构系统的构成要素。对于个体来说，行政权力是一种客观力量，而行政权力在本质上则是行政管理客体的

主观认同。行政法律和政策，是客观的社会关系的反映，是统治意志及其观念的形式化。行政管理方法是对行政管理客观规律的认识，是前人经验的凝结。

　　在行政体系的主观结构系统中，各个要素之间是相互联系，相互影响和相互补充的。权力需要得到法律的支持和由法律来加以确定，而法律则需要借助于权力加以执行和从权力那里获得作为行政规范甚至社会规范的强制力量。政策是临时性的法律，是法律的具体化和有效补充。同样，行政管理方法又是权力、法律、政策等因素的综合体现。

　　行政主观结构系统与客观结构系统之间也是相互制约和相互规定的。行政客观结构系统是主观结构系统的物质前提，而行政主观结构系统则是客观结构系统的精神内容。在行政体系中，客观结构系统、主观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间存在着前者依次为后者的形式和后者依次为前者的内容的层次关系。客观

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