广州市村民自治发展报告
一、 农村基层民主自治过程的理论与政策分析
上面所提到的只是农村基层民主自治过程中出现的部分情况。即使挂一漏万，也暴露了在村民自治过程中所面临的实际问题。这些问题的根源不少，但最主要的是没有认识到镇村之中其实存在三重关系。以其中的任何一种关系来否定其他两个关系，都会引起镇村关系的失调。
建国三十年来，镇村关系变化的基本走向是“以党领政”，最后形成了以“党的一元化领导体制”为特征的政党治理模式。80年代农村土地制度改革以来，镇村关系曲折多变，不断调整。但总的趋势是，村民自治的发展势头不可扭转，乡镇政府对农村社会的公共管理应该加强，党对农村工作的领导地位更加不可动摇。这不仅是治国安邦、强基故本的政治现实需要，也是我们重新认识和建构镇村关系的基本前提。也就是说，一切有关镇村基层治理的制度创新，都要以此作为出发点。
自我国推行村民自治制度以来，镇村关系经历了10多年的重建，形成了有机联系的三重关系：
一是乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系，体现的是党的领导原则。
二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系，体现的是村民自治原则。
三是乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。
这三种关系及原则是一个相互渗透在一起的整体，不能分割，也不能以其中任何一种关系或原则，来否定其他两种关系或原则。简单地说，就是不能“持其一，否其余”。然而 ，在处理镇村关系问题上，“持其一，否其余”的事情是经常发生的。归纳起来，主要有几种表现。
第一种情形，以镇村上下党组织之间的领导和被领导的关系，来怀疑和否定“指导与被指导”关系及“依法行政的管理与被管理关系”。这种情形就是那种“以党代政”、“党包办一切”的状况。应该说，这就是“党的一元化领导”的传统模式。上面陈述的情况反映了这个问题的存在。 在农村，如果继续坚持以党代政，以党的领导原则否则村民自治原则，那么村委会及其选举制度都是多余的。如果乡镇政权机构也只按这一原则建构，那么乡镇政府也是多余的机构，也可合并到党委中去，形成党政一班人马、两块牌子。问题是，这样一来，镇村关系也就变成了纯粹的上下党组织关系。结果只能导致各级政务消失于党务之中，各种社会矛盾都集中在党组织头上，这对加强党的领导、巩固党的执政之基都是十分不利的。
第二种情形，即以乡镇政府与村委会在村民自治事务内的指导和被指导关系，来否定乡镇基层党委的领导，否定乡镇政府对农村社会、对村委会依法行政的管理关系。这种情况走向极端，就会使村庄变成一个“世外桃源”，实质上就是陷入无政府主义状态，前面提到的鹤村就曾陷入这种状态。之所以会出现这种情况，关键在于没有搞清楚村民自治的前提。这个前提是什么呢？就是在“村民自治范围内的事务”，村民享有国家法律所保障的自治权利。 从政治学学理上看，一国宪政下的任何地方自治权都是有限的。不然的话，“自治状态”就成了“主权状态”，如果走向这种“主权状态”，实质上就是地方割据或分裂主义。这是我们要理直气壮反对的事情。因此，任何形态的地方性自治制度，无论是城市社区委员会制度，还是农村村委会制度，都是一国宪法治理下的地方治理模式。村民自治是农村社会的一种治理模式，其组织形式、职责范围、运行规则、权利义务等都是由国家法律来保证的。就我国的村民自治来说，我国的宪法确立了村民委员会的宪法地位，《村委会组织法》保证了村委
会在处理属于本村事务上的自治权。因此，这种村民自治的活动，本身就是依法治理的活动，否则，村委会的合法性就不存在了。如果村委会的行为游离了国家的宪法和法律的范围，如果村委会对合法政府采取对抗性行为，乡镇政权机关当然可以立即停止其职权。乡镇政府的这种行为不受“指导-被指导”关系原则的约束。
第三种情形，就是以镇村之间的行政管理与被管理的关系，来否定“指导-被指导”关系，来替代基层党组织之间的领导与被领导关系。这种情形就是所谓的镇村关系的行政化倾向。
这种情况之所以发生，在于乡镇政府混淆了村民自治事务同国家政治及行政事务的界限，直接或间接地干预属于村民自治范围内的事务。主要表现不外三个方面：一是干涉村委会依法选举和村委会人员变动。如左右村委会选举、刁难乡里不中意的候选人、无故停止村委会的职权、强行调整村委会领导职位、强行把自己信得过的人安插到村委会班子。二是干预村集体财务收支。有些乡镇借“村财镇管”的机会，搞“一平二调”，刮变种的“共产风”，从而损害农民的利益。三是干预农民的生产经营自主权，为“逼农致富”，强迫农民种这种那，又无力帮助农民承担市场风险，结果加剧了政府与农民的紧张关系。 以上分析，说的是一个道理，即镇村之间存在三种性质不同的关系，混淆之，或者“持其一、否其余”，都会造成这样或那样的矛盾、紧张甚至对抗。因此，我们要在区分不同关系性质的同时，理清三者之间的联系，才能从理论上回答基层提出的“怎么办”。 党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则，犹如处理镇村关系的三架马车，并驾齐驱才能有效地治理镇村社会。
党的领导原则 我国是一个社会主义制度的国家，坚持党的领导是一个不可动摇的政治原则。在中国搞村民自治，排斥、否定、脱离党的领导，都将一事无成。因此，要把坚持和完善党的领导作为推动村民自治的强大制度力量。而党支部应该贯彻落实江总书记“三个代表”的重要思想，使村民自治这一社会主义民主的伟大实践大踏步前进。然而，一些人自觉或不自觉地认为，强调党的领导，就是为了一党之私而压制基层自治、压制民主。这是一种偏见。我们在调查中，看到许许多多农村的两个文明搞得好，与当地党的基层干部的勤奋有为分不开来。再拿鹤村为例，当这个村庄衰落的实在不像样子的时候，镇政府借宣传贯彻“三个代表”的东风，及时派驻工作队，使鹤村的面貌迅速朝好的方向发展。我们不否定，基层党组织内部确有一些横行乡里、鱼肉百姓的坏人，但这些蜕化变质的土霸王毕竟是少数。因此，对于不服从党支部领导的情形，要具体分析村支两委的实际情况。如果村干部所排斥的还是一个合格的党支部，那么，这样的村干部如果不换思想就要换人；如果党支部成员确实变质了，乡镇党委就要及时把有问题的村支书或支委撤换掉。 村民自治原则 关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适应范围，《村委会组织法》其实有比较明确界定，即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围的事务，概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”，因为这些事务既要村民积极参与，也为村民所共享。在学术上，我们也可以把属于村民自治范围内的事情简称为“村务”，而把村委会协助或承办的政府事务简称为“政务”。无论是“村务”，还是“政务”，其具体内容都是复杂多变的。就“村务”而言，主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。 事实上，村委会所担负的工作，有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作及所谓“政务”。这些事务之所以是“政务”，是因为这样的工作一般具有跨村性质，需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如，合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等，都不是一个村委会就能办好的事情，而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。这就是我们所讲“镇村治理”的具体含义。[5]
《广州市村民自治发展报告(第5页)》
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