广州市村民自治发展报告

属于“本村自治范围内的事务”，乡镇当然不能借行政权力来干预，应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。然而，乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作，有权力监督村委会是否依法开展工作。例如，对于那些不及时、不真实实行村务公开的村委会，乡镇政府及时干预不仅是正当的，而且是必要的。对此，《村委会组织法》第22条已有明确规定。

依法行政的原则 依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄，有合法的的管辖权和行政权，村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人，都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而，对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织，乡镇政府应当有权停止其职权，直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则，国家法治统一的原则就得不到制度保障，村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。 要建设一个法治社会，乡镇政府必须依法行政。而作为公民，村民不仅能够以权利制约权力，而且要履行遵守国家的法规、完成法定国家任务的公民义务。公民权利和义务的统一，既是公民权利得以保护的前提条件，也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此，镇村之间建构良性互动关系，本身就是社会文明与进步的标志。 

四、结论与建议：在制度建设上实现党的领导、依法行政和村民自治的有机结合

从我国的政治现实出发来看，乡镇与村庄之间建立了三重关系：一是乡镇党委与村党支部的关系；二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则；第二重关系体现村民自治原则；第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体，以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则，都会造成镇村关系的失调，加剧镇村关系的紧张局面。 在镇村关系的调节和处理中，存在三种不当取向，一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代另外两重关系，这就会导致以党代政，党包办一切的老毛病；二是以村民自治中的指导--被指导关系来否定和替代另两个关系，这就容易导致政令不通，政府该管而不敢管的问题；三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则或者取代党的领导原则，导致村民自治制度行政化的倾向。这些错误的认识，不利于建设一个适合中国国情的镇村治理结构，更不符合江泽民“三个代表”的重要思想要求。

综上所述，我们要以江泽民“三个代表”的重要思想为指导，着眼于治国安邦、强基固本的战略高度，为建设适合我国政治发展需要的镇村治理关系，而重新认识和把握镇村政治关系。在基本政策方面，我们应该在建设镇村治理有效结构的过程中，从制度上保证党的领导、依法行政和村民自治的有机结合。从而加强和完善党对农村工作的领导，强化政府依法行政，推进农村基层的社会主义民主建设。 

基于以上的研究与分析，在新一届村民委员会选举过程中我们提出下面几个方面的政策思路：

1. 在推进农村基层民主政治建设的过程中必须坚持党的领导，同时也必须要改善党的领导。经过建国后50多年的发展，特别是经过20多年的改革开放的实践，镇村的社会环境及社会关系已经发生了深刻的变化。这些变化主要表现在几个方面：（1）国家职能的变化导致了政府职能的变化，相应地也就引起了镇村关系的变化；（2）农民经济利益的变化带来了他们在经济活动中地位的变化，农村内部利益的调整需要有自己的组织，从而促使了乡与村的关系变化；（3）市场经济发展促进了政治的民主化发展，农民的自主性不断提高，导致了镇村关系的变迁。作为党在农村中的基层组织，必须审时度势，与时俱进，通过改善党的领导来达到加强党的领导的目的。江泽民指出：“各级党委要学会在宪法和法律的范围内加强和改善党的领导。各级领导同志要敢于领导，善于领导，充分发扬民主，严格依法办事。”党的农村基层组织领导要从农村基层民主政治建设中获取新的途径，学会用经济的方法，民主的方法、法制的方法、思想教育的方法组织农民，领导农民。

——在农村基层民主建设中要坚持党的领导，党组织通过政治导向、组织建设、社会动员、有效监督等方面的工作统筹农村工作的全局，协调行政、人大、司法、村民自治等组织之间的关系。同时各级党的组织要积极研究农村基层民主的新情况、新问题，善于总结经验，摸索规律，提高领导艺术和领导水平。

——随着农村基层民主自治的展开，农民民主自治意识的增强，农村基层干部的选拔与培养机制也需要作相应的改革，在改革过程中必须坚持党管干部的原则，通过实践逐步建立起体现公开、公平、公正原则的干部选拔制度，使农村中的各类人才资源得到充分的开发和利用。

——党的农村基层组织在发挥领导核心作用的同时，要尊重其他组织的地位和作用，尊重农民的主人翁地位，支持和保障农民依法直接行使民主权利。坚决克服少数党员干部搞家长制、个人说了算等错误作法。坚决查处压制和破坏民主，侵害农民民主权利的行为。

——加强农村党员队伍建设，坚持党要管党，从严治党的原则，把党员教育好、管理好，使他们提高素质，增强党性。农村党员要带头执行党和国家的各项法律和法规，在农村基层民主政治建设的过程中发挥先锋模范作用。只有这样才能改善党的领导，最终实现党的领导。

2. 在转变政府职能过程中积极探索镇村治理的途径与模式。在农村基层民主自治的格局下，作为国家在农村地区的行政组织的乡镇人民政府也需要转变职能，由单一的行政管理型向管理、服务与指导型转变。强化乡镇政府在对农村公共事务的管理与服务方面的职能，提高政府的行政效率，淡化政府行政对村民自治组织的覆盖和过渡干预，通过对村民自治组织和其他社会力量的合理利用来降低政府成本。在目前一些地区村民自治组织发育尚未成熟的情况下，政府仍负有指导的责任，即在政府倡导和指导下，依靠镇村的力量，利用镇村的资源，解决镇村的问题，发展镇村的各项事业，以达到镇村治理的目标。

——规范和完善行政指导规则。在政策协调与行政指导方面，一是要加强政策导向的宣示以对发展进程有所规划。国家层面要加强综合协调，要为各个系统的基层组织尤其是党的基层组织与村民自治组织的协调和统一制定基本的指导方针，厘清两者之间的关系，发挥各自应有的作用。二是要规范行政指导工作，提高行政指导水平。村民自治的行政指导工作也要规范化、制度化。此外，还要规范行政指导行为。行政指导主要是政策引导、总体规划、调查研究、检查监督、总结示范等，而决非包办代替。三是要强化村民自治示范活动和积极开展不同层面、不同形式的培训活动。

——积极探索与村民自治体制相吻合的乡镇一级的行政管理体制。理顺各种关系。使村民自治制度与县乡人民代表大会制度、乡镇领导体制和农村党支部的领导制度协调一致，是村民自治得以良性发展的关键。要解决好这一问题，就应适应村民自治的要求来调整和完善相关的制度。 

3．进一步加强村民自治的制度化建设。完善农村基层民主即实行村民自治是保证农村基层群众直接行使民主权力的一项重要制度。村民自治的制度化建设仍是要围绕四个民主进行，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征。目前特别是要着重程序性方面的技术设计。

——从广州市目前的情况来看，民主选举仍是重点。因为民主选举是村民自治的基础和前提条件，选举涉及的面很广，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。 在广州市首届村委会直选时，整个选举过程是以一场类似群众运动的方式进行的，来的快，去的也快。一些地方在群众尚未搞清楚事情的来龙去脉的情况下，整个过程已经结束了