中国社会保障模式的选择及其构建

社会保障模式是对不同社会保障的内在基本规定性及主要运行原则的理论概括，它反映了一国在某一历史时期社会保障制度的战略方向。从当前我国理论界对社会保障问题的研究状况来看，虽然有一些理论工作者和实际部门的同志从不同角度提出了模式设计方案，但都缺乏系统性和全面性。因此，本文试图提出并论证一个全新的同中国二元经济结构相适应的多元协调模式，并在此基础上来论证其构建措施。

　　一、中国社会保障制度改革的目标应是多元协调模式

随着经济体制的转型，社会保障制度的改革被中国经济改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根据社会保障模式选择的一般影响因素，结合中国的现实经济实际，笔者认为中国社会保障制度改革的目标模式只能是多元协调模式。其关键是根据我国国情，建立一种在农村和城市保障项目有别、组织方式各异、近期发展方向不同的目标模式。在这一模式中，作为社会保障主体的国家要进行集中管理和统一协调。选择这一模式的主要依据是：

　　1、这是我国农村与城市生产力水平的差异性所决定的。我国城乡间生产力水平呈现出明显的二元特征：一个是以先进工业为基础的城市生产方式，一个是以传统农业为基础的乡村生产方式。不同的生产力决定了我国城乡经济体制的不同，从而在根本上决定了我国城乡社会保障的发展水平和体系结构的差异。相对而言，城市应采取就业型保障模式，而农村应采取家庭保障模式。所以，生产力水平的差异性决定了中国社会保障改革的目标模式不可能是一元的，而是二元的。

　　2、多种所有制结构并存决定了社会保障内容的多元化。由于我国生产力水平的差异性和多层次性，改革开放以来，实行了以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构，鼓励个体经济、私营经济和“三资”经济的大力发展。与此相适应，社会保障模式的着眼点也不能只停留在公有制经济特别是全民所有制的职工身上，而应惠及全民、集体、私营、中外合资等各类所有制企业的职工和个体户。因此，所有制结构的多样化决定了中国社会保障改革的目标模式是多元的，它应涉及不同的所有制主体。

　　3、地区经济发展的平衡决定了社会保障内容与水平的差异。

　　从全国来看，由于各国地区经济发展不平衡，形成了社会保障分配的差异，越是经济发达的地区，社会保障水平越高；越是经济欠发达的地区，社会保障水平越低。从1993年社会保障覆盖率来看，全国平均为9.3%，经济发达的上海为14.6%，北京为14.4%，天津为14.1%，而经济欠发达的贵州仅为4.2%,广西为5.1%,甘肃为6.3%。地区经济发展的不平衡这一事实说明，中国社会保障模式的选择既要强调同一性，又要承认差异性，不能强求一律。

　　4、社会保障制度内在要求国家主体要集中管理和统一协调。兴办社会保障事业是政府行为，是国家应履行的社会职责。因此，必须由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调。社会保障是一项系统工程，一方面它是社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚综合构成，另一方面它既有实施对象、享受条件、支付标准、资金来源、管理方式之间的配套协调问题，又有资金交纳统筹、储存运用、保值增值、分配运用之间的调节平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事各部门。所以，必须建立具有统一协调功能的决策管理机构，综合协调各方面的工作。

　　由此可见，一方面生产力发展水平的差异性，多种所有制的并存性，经济发展的不平衡性决定了中国社会保障改革模式的多元化；另一方面社会保障制度的内在要求国家成为社会保障的主体，以便进行集中管理与统一协调。因此，中国社会保障制度改革的目标模式是多元协调模式。

　　二、多元化协调模式的内容和特征

　　多元化协调模式是依据社会保障制度的内在要求，结合中国生产力差异大、多种所有制结构并存、地区经济发展不平衡等现实国情而提出的一种模式。其主要内容与特征有：

　　1、城市和农村具有不同的社会保障体制。按笔者的设想在多元协调模式中，城市和农村的社会保障起点不同、项目内容不同、组织管理方式各异、近期发展方向不同。

　　首先，面临的问题和起点不同。从城市的现状看，我国的大部分城市已经初步建立了社会保障项目体系。目前面临的问题主要是如何完善保障制度，提高项目的实施效益。但从农村来看，社会保障的基础相当薄弱，仅有一些零星的救灾工作。因此，农村社会保障所面临的问题是如何填补项目的空白，是如何适应农村经济改革所造成的社会条件的变化，先创建一个能够有效运转的社会保障新体制。其次，项目内容不同。城市中项目内容比较多，待遇标准比较高，保障项目实施的形式也比较统一；而农村由于经济实力的限制，建立普通性保障的条件尚不具备，目前只能建立某些最基本的保障项目如保险、救济、扶贫等项目，并且社会保障的待遇标准不可能很高，保障项目内容也很难统一。再次，管理方式不同。城市中管理主要是向政府部门的管理、行业系统的管理、企业的管理相结合的方向发展；而农村中对社会保障事业的管理则采取社区管理的形式，以乡村政权组织为依托，在一定范围内组织实施各项保障措施。最后，近期发展方向不同。城市社会主要向保障项目管理社会化，保障资金运用经营化方向发展；而农村的社会保障则主要向保障范围扩大化，组织管理社区方向发展。

　　2、社会保障事业参与主体多元化。传统的社会保障模式单纯依赖国家出资并由政府部门包办，这种体制因国家财力有限而延缓了社会保障事业的发展水平。因此在建立多元协调模式中，逐步形成社会保障基金筹资和管理使用上的多元主体结构，具体内容为：

　　首先，要鼓励各地方、各企业以至于个人兴办多种形式的社会保障事业，逐步做到国家、企业和个人共同参与，合理分摊各种社会保障事业的经费开支。其次，国家有关部门、地方政府、社区组织和企业分别在不同层次上共同参与社会保障事业的管理。在此基础上由国家社会保障管理部门适当并集中，建立分散与集中管理和统一协调相结合的多元协调模式。最后，在政策上鼓励法人团体和社会组织，以提供商业保险的形式，参与社会保障事业的组织、实施和管理。

　　3、国家政府集中管理与统一协调。从管理方面来看，国家应在以下几方面加强管理：一是通过制定社会保障事业的发展战略来加强管理；二是通过制定政策和法规来加强管理；三是通过监督政策的落实，促进各项保障事业的开展。从协调方面来看，从以下几方面进行协调：一是协调城乡不同模式的发展，缩小两者的差距，逐步向统一化过渡；二是做好各子系统与各个项目在分工负责的基础上，在功能上达到协调。

　　三、多元协调模式的构建

　　多元协调模式是根据社会保障制度的内在规定性和具体国情来选择的，要在吸收国外经验，改革现有社会保障制度的基础上，采取积极有效的措施推动它的实现。

　　1、建立科学的社会保障管理体制。社会保障的管理体制是指从事和管理社会保障制度的一系列机构和具体的制度。在合理的社会保障管理体制中，各种机构与组织之间相互影响，能够主产生出激励、约束和监督

　　首先，建立统一机构，实施集中协调管理。一方面通过统一的管理机构，提高社会保障机构的办事效率，促进社会保障功能的有效发挥。另一方面，通过统一的管理机构，建立统一的方针、政策、使社会保障工作在政令、规划、制度、标准、程序、部门权限方面做到协调统一。

　　其次，明确职责、实行分级管理，建立统一管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工，而是要在统一机构的基础上，根据科学分工原则，建立由行政管理机构、经办机构、监督机构三个层次组成的分级管理体制，形成制衡机构。具体要做好以下几点：（1）行政性管理与事业性管理分开。政府主管部门的行政性管理不涉及具体管理的操作与实施，主要是管理政策、制度、标准、监督、协调以及改革方案的设计和修订等等。社会保障事业的经办单位主要实施具体的管理，执行具体的管理政策，主要包括管理资金收缴、发放、调剂与作用，保障实施效果的信息收集、反馈、分析与管理，负责保障项目的实施与运作，为保障对象提供服务。（2）社会保障管理部门的行政承能与经济职能分离。行政性管理部门与事业性管理部门履行的是政府职责，而资金的运作要与之独立，要遵循金融原则，建立社会保障基金的经营机构，保证基金的运营和保值与增值。（3）建立社会保障制度的监督机构。监督机构由政府代表、工会代表、公众代表所组成。对社会保障的运作实行监督，对行政管理部门和具体的实施部门的工作实行监督。

　　最后，社会化管理、社区管理与单位管理三者相结合，建立多层次管理体系。社会保障是一项综合性社会事业，因而必须实施社会化的管理。但是我国地域宽广，经济差异大，仅靠社会化管理难以充分发挥作用。所以在建立社会化管理的基础上，还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。社区管理主要是依靠城市的街道办事处、居民委员会、农村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主要是依靠生产和工作单位来进行管理。在上述