社保制度变迁中政府作用的再认识

就业人员的社会保障压力主要是转移到了非国有企业身上，在这种不合理条件的诱导下，导致了劳动力无法真正实现流动。其五、政府行为的偏差导致不规范的行为。政府的产生和职能，其本来自的和意义在于代表全体社会成员的意志和利益的，建立并维护市场经济制度，实现社会整体福利的最大化。但是，政府归根结底仍然是经济人的一种特殊集合体，经济人行为特性必然会在政府运行中体现出来，表现为各种政府官员追求权力最大化，各级政府部门追求规模最大化，以此来谋求个人或小团体利益的最大化。既然政府在运行中可能会逐步形成本位利益，那么，在这种本位利益的驱动下，政府行为就会出现偏差，甚至为了本位利益而不惜损害乃至修改由它制定的规则，使政府的理制度违法活动“合法化”。这种现象在社会保障制度的建设中就表现为政府既是裁判员又是运动员，导致社会保障资金被挪用甚至被贪污的现象时有发生，极大的损害了社会保障制度的功能。

　　正是由于上述两方面效应综合作用的结果，使得社会保障制度达不到应有的作用。因此，在社会保障制度的变迁过程中，有必要重新来定位政府的职能。

　　三、政府职能在社会保障制度变迁中的重新定位

　　1．政府在社会保障制度由旧的制度安排向新的制度安排的过程中具有不可替代的作用

　　（1）社会保障制度的社会性特征决定了社会保障制度建立和实施的主体是政府。现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围，这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。尽管在一些国家中某些社会保障项目由民间团体、社会组织来举办，但也是在政府的倡导和资助下进行的。尤其是发达的社会保障制度，没有政府来主持实施是不可能的。

　　（2）政府在建立公平的制度方面有着特殊的作用。从计划经济向市场经济过渡，由于制度变迁，必然会导致利益的调整和再分配，没有强有力的政府进行组织，纯粹依靠市场交易，特别是不规则不均衡的市场交易制度来进行，其结果，要么是原有的利益的再调整和再分配无法实现，新的制度创新被搁浅；要么是形成一种保留既得利益集团权力的基础上的不公平的新制度，背离原来制度变迁的目标。新的社会保障制度既强调效率，也兼顾公平，这就需要对原有分散管理的社会保障制度统一起来，使它具有规模经济的效应。这个统一过程实际上就是利益的调整过程，没有政府强有力的组织是难以达到预期目的的。

　　（3）政府在制度创新方面有着十分重要而特殊的、其他市场力量不能替代的作用。中国的社会保障体制的改革作为这种根本性的经济体制转变的重要组成部分，必然要受到所有制结构调整、企业制度改革、财税制度改革等其他方面改革的影响，不能不考虑经济结构调整，如产业结构调整、地区经济结构调整、城乡经济结构调整等所带来的新情况、新问题。在这种社会经济背景进行的社会保障制度的改革，明显存在着路径依赖的现象。在路径依赖中，至关重要的是初始道路的选择和初始选择后最初的活动效果。一旦初始效果为人们接受，便会自我强化油我放大，由旧的社会保障制度向新的社会保障制度的转换就很容易实现。而政府在建立新制度方面具有比其他市场主体更强的路径引人优势。也就是说，在有政府强有力的参与下，能够加快制度创新的速度。没有政府的组织领导，许多制度将无法建立。

　　2.规范政府在社会保障制度变迁中的职能

　　（1）政府规范制度的职能。社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。目前，我国社会保障制度覆盖面窄和社会保障基金征缴率低的问题，究其原因，关键在于社会保障的立法滞后。主要依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段和宣传动员的做法，只能得到事倍功半的效果。因此，政府现在的一个重要职责就是规范制度。一方面应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范现有法律、法规；另一方面，应加快专项立法特别是加快地方立法，依法推进社会保障制度的改革，依法规范社会保障制度的运作。此外，在政府规范制度的职能方面，还应特别注意明确政府与企业、中央政府与地方政府之间的责任。尤其是要解决政府既是裁判员又是运动员的角色错位。政府的责任更多的应体现在裁判员的角色上，为社会保障的运行提供良好的制度环境，给社会保障的运行进行严格的监督。

　　（2）明确政府自身的责任，承担应该承担的职责。改革是有成本的，关键的问题是由谁来承担改革成本。有人认为，社会保障制度改革就是把社会保障从政府中分离出来，因此，政府不应该承担改革的成本。我们认为这种观点是不正确的。改革成本有两种：～种是由旧的制度向新的制度转变过程中所产生的成本，称为转制成本；另一种是社会保障制度运行过程中所需要的正常费用，称为运行成本。政府作为社会保障制度的主体，对改革成本特别是社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任。因为过去国家没有给劳

动者积累保障基金。现在提出解决转制成本的思路很多，比较共同的看法是考虑变现一部分国有资产用于社会保障支出。因为这部分国有资产正是那些现在退休或准备退休而无法缴纳社会保障费的一部分职工在我国社会保障体系尚未建立时创造的财富，体现为国有资产的一部分，现在将之变现，用于社会保障支出，是合情合理的。我们认为采取非常措施弥补由于历史上国家对职工的“隐性负债”而形成的资金缺口（转制成本）是必要的。此外，从目前看，中央财政对一些下岗、事业人口集中的老工业基地、西部经济落后地区进行补贴也是必须的。事实上，政府在这些方面已付出巨大的努力，在1998年和1999年两年时间里，仅中央财政用于社会保障的资金就达521亿元，在国有企业下岗职工基本生活保障资金总额中，各级财政投人邵分，1998年占66．9％，1999年上升到71％。中国在财政预算里安排的社会保障性开支，这几年增加很多，1999年在整个财政收入里用于社会保障的资金支出已经接近11％。这对于社会保障制度的转制起了积极作用。但是，我们认为，政府在承担应该承担的责任的同时，必须注意防止另一种倾向，就是政府责任的扩大化，希望政府什么都包揽起来，使政府就像救火队，顾此失彼，疲于奔命，这对社会保障制度的完善也是不利的。应该通过制度规范各个社会保障主体的责任。

　　（3）西部大开发的目标之一就是缩小东西部地区的差距，完善国内市场，建立统一的国内市场体系，从而更好的参与世界经济的一体化。在西部大开发中，没有西部的稳定，就不可能有西部大开发战略措施的落实。稳定是经济发展的前提。我国的西部地区是贫困人口比较集中的地区，目前国定贫困县主要集中在西部，还有3200万贫困人口也主要集中在西部。由于西部地区经济发展滞后，地方财政收入较少，社会积累能力较弱，个人支付能力低；又由于西部地区生态环境脆弱，成为自然灾害多发区。这使本来经济发展滞后的西部地区的保障行为救助对象多，社会负担重。有鉴于此，建立和完善社会保障制度就成为政府在西部大开发中需要解决的重要问题。在这里，中央政府不仅需要承担社会保障资金供给的责任，而且承担着制度供给的责任。我们认为，后者比前者更重要。

　　总之，对于中国这样一个历史独特、人口众多的发展中国家，设计一个什么样的社会保障制度以及如何从旧的制度安排过渡到目标模式？绝不是一件容易的事情。世纪之交，中国的社会保障制度在从旧的社会保障模式如何过渡到新的社会保障模式问题上正面临着严峻的选择。这一选择不仅关系到当前经济体制改革的成败，而且关系到二十一世纪中国的经济发展和社会稳定的前景。在这一点上，政府的责任是非常重大的。

《社保制度变迁中政府作用的再认识(第2页)》