村民自治的功能及其合理性

与国家主导村民自治两个阶段的区分相关，理论界在研究村民自治的进程中，也存在着认识上的逐步深化。在九十年代以前，理论界之所以对农村基层民主寄以厚望，大都有一种强烈的价值关怀在里面，与此相关的专题研究强烈希望在推进国家层面民主的同时，推进农村基层民主，还权于民，以体现社会主义的人道主义和民主主义。但进入九十年代以后，随着国家对农村基层民主的功能合理性转向，理论界开始出现分化；一部分学者坚持认为基层民主的价值第一性，他们难以适应国家在民主价值取向上的实际倒退；另一部分学者注意到了国家的功能转向，开始进而站在国家立场（中国现代化的立场）来理解国家的功能转向。但这部分学者中又出现了进一步的分化，其中的一些人面对日趋严峻的农村形势，主张国家必须建立强大的行政能力，以在转型时期有效控制农村社会，事实上即是对过去民主化的方向进行批判。注意到国家功能转向的另一些学者则试图通过对农村民主制度的修补，来满足国家功能转向的需要，这种修补的实践杰作是村民代表会议与村务公开制度的全面推开。笔者以为，当前主张村民自治的学者，应尽快实现由价值合理论向功能合理论者的转向，或者说，当前乡村民主研究者中的大部分人应全力解决村民自治的负面溢出亦即国家对乡村社会的渗透能力问题。

就第二个问题而言，即便在当前主张乡村民主化的功能合理论者当中，也存在对农村民主化可能遇到的困难估计不足的问题。当前一些农村基层民主搞得比较好的地方，在监督约束乡村干部和提高社区资源动员能力方面，村民自治起了相当作用，而在针对国家的抗拒方面，村民自治却较少有负面影响。与此相关，有些论者乐观地认为，当前村民自治所必须解决的关键问题是听从彭真的告诫“不要给村民委员会头上压的任务太多，否则会把它压垮”[13]。这种对村民自治可能产生针对国家任务的负面影响估计不足，并非没有事实依据，而的确是那些村民自治搞得好的农村普遍存在的现实。但问题在于：为什么会存在这种现实？其内在依据如何？能否一直延续？显然，这些问题在相当部分站在村民自治功能合理立场上的学者中并未引起重视。展开来说，即在当前农村基层民主的法律框架下，村党支部对村委会领导的合法性及具体措施何在？乡镇行政如何可以指导村委会服从自己的行政命令？村民及村委会干部是否在将来依然认为来自乡镇的行政命令是合法的，村委会干部必须服从乡镇的命令，或者村支部书记作为“一把手”可以干预村民自治事务，并要求村委会干部依党支部的指示行事吗？

从某种意义上讲，当前某些村民自治搞得比较好的地方，之所以可以成功地避免村民自治负面影响而得到村民自治的好处，除与一些特定的区域环境相关以外，更与当前在乡村干部和农民群众中普遍存在的由人民公社遗留下来的政治认知密切相关，正是这种人民公社遗留下来的政治认知因素为当前村民自治中并无法律依据的种种非正式制度安排提供了合法性资源，以致于乡干部按照惯例去指挥村干部，村干部按照惯例去服从乡干部，而村民则对村干部执行乡干部的指令习以为常。但是，农村基层的民主化会不会破坏这种并无法律依据的惯例？人们民主意识的增强，民主能力和民主要求的提高，会不会彻底改变当前维持村民自治正常运作的传统政治认知基础这一暗含前提？而一旦人民公社遗留下来的诸多乡村干部特别是村民群众的政治认知发生了根本性的改变，则不可逆转的权利意识就完全有可能让当前那些在乡村干部与村民群众惯习中运作正常的乡村民主构成为针对国家能力的挑战，在如此情况下，村民自治以及乡村民主还“能走多远”，就可能真正成为疑问了。构成对村民自治挑战的因素很多，在这里重点列举的当前村民自治中群众的政治认知基础，显然就是一个十分重要的课题，但笔者竟然没有发现有人较为系统地对此一问题做过研究，仅此一点，即应引起乡村民主论者的足够重视。

因此，站在国家主义立场的乡村民主功能合理论者，必须在当前的转型时期，密切关注乡村干部特别是农民群众政治认知的变动状况与趋向，对构成当前乡村民主正常运作基础的一些因素保持足够的学术敏感性与问题意识，切切不要带有先入为主的偏见，而应在对事实材料有足够敏感性的基础上分析判断各种可能性。即要善于发现具体政策设计的不足并善于总结在调查中发现的有助于进一步改进和完善乡村民主制度的实践经验。

注释：

[1]参见沈延生《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期；党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗》，《战略与管理》1999年第1期。另见党国印：《中国乡村民主政治能走多远？》，《中国国情国力》1999年第3期。

[2]贺雪峰：《当前乡村治理模式的形成与面临的挑战》，《福建论坛》1998年第9期。

[3]党国印：《中国乡村民主政治能走多远》。

[4][11]崔之元：《“混合宪法”与对中国政治的三层分析》，《战略与管理》1998年第3期；荣敬本等：《县乡两级的政治体制改革》，《经济社会体制比较》1997年第4期。

[5]贺雪峰：《村民参与与社区资源动员能力》，《社会科学》1998年第9期。另见王振耀等，《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版。

[6]徐勇：《民主自治机制：社会矛盾的缓冲器》，《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第274─288页；王绍光：《公共财政与民主政治》，《战略与管理》1996年第2期。

[7]王振耀等，《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版。

[8]张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，前记。

[9]王颖：《新集体主义：乡村社会的再组织》，经济管理出版社1996年版，第229页─242页。

[10]沈延生：《村政的兴衰与重建》。

[12]党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗》。

[13]彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第611页。