对审理山林权属纠纷案件适用法律的探讨

湖南省中方县人民法院 唐光礼 李元洪


一、山林权属纠纷的起因
1982年在农村实行家庭联产承包责任制以后，就产生了责任山（承包山）和自留山，除集体外，个人也拥有了对山林的经营权或所有权。在对山权权属进行划分时，按照“林业三定”原则及相关政策，由政府给重新分配的所有权和使用权进行了登记造册，并颁发了相应的的自留山使用证或承包合同书。但由于当时时间短、任务重、条件艰苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，难免出现界址不明、权属不清，甚至重复填证等种种现象。若干年后，林农在对这些山林进行经营和收益时，许多矛盾便暴发了出来，从而形成了山林权属纠纷。事实上，这类纠纷是因他人的侵权而导致，而非行政管理而引起。
二、人民法院对审理山林权属纠纷适用法律的演变
1991年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布实施以后，重新规范了山林权属纠纷的确权、复议和诉讼途径，特别是人民法院在受理、审理和裁判形式上发生了重大变革。主要表现在：
㈠立案程序上的变化
《行政诉讼法》颁布之前，山林权属纠纷主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四条第三款规定：当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告,依照民事诉讼法,提起民事诉讼。人民法院以民事案件立案受理。而《行政诉讼法》颁布以后，根据该法第三十条规定，人民法院在受理山林权属纠纷案件时，必须审查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四条（修改后《森林法》第十七条）第一、二款的规定对争议进行了处理，并作出处理决定。这是提起诉讼的前置条件。
2.当事人不服人民政府的处理决定，是否申请了行政复议。《行政诉讼法》第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼。也可以直接向人民法院提起诉讼。（注意在这里当事人有选择的权利，既可以申请复议，也可以直接向人民法院起诉）。在1999年10月1日《行政复议法》颁布施行后，依照该法第三十条之规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据此条规定，当事人对人民政府的处理决定不服，必须先申请复议，把行政复议作为提起行政诉讼的先决条件和必经程序。（注意这里当事人无选择余地）
3.当事人是否作为行政诉讼提起。
在行政诉讼法实施之前，人们习惯于将山林权属纠纷作为民事侵权纠纷来起诉，人民法院以确认之诉来审理。行政诉讼法实施以后，根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(以下简称“意见”)第七条之规定：公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。据此，人民法院在受理山林权属纠纷案件时，才将过去按民事案件立案的作法改为行政案件来受理。
4.是否以人民政府作为被告(包括复议机关)。因为对山林权属进行确权是人民政府作出的具体行政行为，根据行政诉讼法和“意见”第七条规定，作为被告的不再是与当事人有争议的相对方，而是以政府为被告，按行政诉讼提起。
5.是否超过起诉期限。（关于起诉期限在第三大点作为法律适用问题进行阐述)。
㈡审理内容上的变化
按照民事案件审理时，主要审查双方当事人对权利主张所依据的事实依据和法律依据，而没有涉及到政府的行政行为的合法性和正确性。而作为行政案件审理时，除了审查原告和第三人所提供的证据外，主要审查被告(人民政府)作出具体行政行为(即处理决定)所依据的法律、法规和政策规范性文件，着重在程序上是否合法、事实上是否清楚、适用法律是否恰当等问题进行审查。因为行政诉讼法规定了被告负举证责任。
㈢审理结果上的变化
按照民事案件审理时，人民法院可以组织当事人如原告、被告以及第三人根据民法原则进行调解，如调解成功，自然达到息事宁人休争的目的，皆大欢喜；既使调解不成，法院还可以根据民事诉讼法(试行)和《中华人民共和国民法通则》（以下简称民法）有关规定，在尊重历史、遵循事实和根据现实，对争议山林(指林木、土地)的所有权或使用权归属作出确认判决，直接确权给当事人一方或双方。
按照行政诉讼法作为行政案件审理山林权属纠纷时，按照行政诉讼法第五十四条的规定，只能作出如下两种判决中的其中一种：
1.具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。本文指维持人民政府作出的行政处理决定(包括复议决定)。
2.具体行政行为有证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权之一情形的，判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。
除此之外，法院没有其他可行办法，更不能进行调解。这一规定，从表面上看体现了审判权高于行政权，但由于不能对错误的具体行政行为进行纠正，即不能作出实体判决，而仅仅只起到一种监督作用，对当事人的诉争没有终结，势必在撤销政府的处理决定后，同时也把当事人再推给政府，一定程度上讲也会给政府增添了新的行政负担和工作压力。
三、目前审理山林权属纠纷案件适用行政诉讼法存在的问题
《行政诉讼法》的颁布，是我国司法制度的一大进步，标志着我国已步入“依法治国、依法行政”的法制轨道。对保护公民、法人或其他组织的合法权益、维护和监督行政机关依法行使行政权、改进和提高行政效能、摆正行政机关和审判机关的位置具有十分重要的意义，使长期受到“官贵民贱”、“民不可告官”等封建愚昧思想压迫的劳动人民，真正体会到民主自由的权利，实现了“民可以告官”这一法律观念的重大突破。但一部法律同样需要实践来证明她的完整性和可行性。十多年来的审判实践表明，笔者觉得适用行政诉讼法调整山林权属纠纷，在很多方面暴露了她的不成熟性，具体表现在：
1.在立案受理环节上，诸法之间相互矛盾。
第一，关于行政复议必经程序(前置条件)问题。
不论是旧的《森林法》第十四条还是修改后（1998年）的《森林法》第十七条，同在第三款这么规定：当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。没有规定以行政复议为前置条件。1991年10月1日颁布的《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。根据此条，当事人还可以有选择，既可以先申请行政复议，只是对复议不服时再起诉，也可以不经过复议，直接起诉。虽然该条同时还规定：法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服，再

向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规规定。而《行政复议法》是1999年10月1日才开始施行，那么在此之前和《行政诉讼法》颁布以后这段时间当事人该怎么办，法院如何操作？既使当时有《行政复议条例》，该条例也未作出相应规定。
当《行政复议法》颁布实施以后，该法第六条第(四)项规定了“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。”(注意是可以申请复议)。而该法第三十条同时又规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据此条，如当事人对人民政府的处理决定不服的，应当先申请行政复议，对行政复议不服，才能向人民提起行政诉讼。对同一内容作出不同限制，由此看来，不同时期、不同法律甚至同一部法律不同条款之间规

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