对建立全国统一社保制度的思考

（二）  

　　在全国社会保障基金解决了筹资问题之后，接着的一个问题是：这笔通过上述两种渠道筹集来的社会保障基金，究竟应归谁持有?由谁来经营?通过增发专项国债筹集来的资金，由中央发行，就由中央财政部门全部交给全国社会保障基金(法人)持有和经管。减持变现来的资金中，有的是中央所属的国有企业减持变现的，有的是来自地方所属的同有企业减持变现的。这样筹集来的社会保障基金，是否仍由中央和地方分别持有和经营呢?笔者认为，应统一由中央交给全国社会保障基金(法人)持有和经营。理由很简单，这是生产社会化和市场经济发展的要求。生产社会化发展，要求把劳动者生老病死的安排变成一种专门的社会化事业来经营，摆脱传统的以家庭或企业为依托的模式。市场经济的发展，要求建立全国统一的国内市场和劳动力市场，与此相适应，也要建立全国统一的社会保障制度和全国统一的社会保障基金，决不允许地区分割，否则，劳动力在全国范围内流动势必受阻。目前，我国企业离退人员的养老金社会化发放率巳达68%，但大多数仍是省级或地方统筹，社会保障制度处于割裂状态。为了建立完善的社会保障制度，我们必须在进一步推进社会保障事业社会化的同时，努力把这个社会化的社会保障事业纳入到全国统一的体系中去，建立一个全国统一的社会保障制度。同时，为尊重地方产权，由地方国企减持变现并转给全国社会保障基金的资金，应得到充分的、等价的补偿，即由财政部发行的社会保障基金债券或特种“中央债券”补给地方，地方有关部门可将这些国债投向债券市场或由财政部有计划地分期清偿。  

　　在最初若干年内，国企减持变现的资金应全部转入全社会保障基金，待累积资金达到一定数额，则只须将国企减持变现的一部分资金转给全国社会保障基金，余下的可用来建立国家投资基金，算做中央和地方的国有资产经营公司对国家投资基金的投资，产权明晰，委托国家投资基金去经营。我国香港“盈富基金”的成立和营运经验、可供我们建立国家投资基金借鉴。  

　　总之，借助于资本市场，不仅可以增发国债和推进国企减持变现，建立社会保障基金，加速建设完善的社会保障制度，而且可以盘活国有资产存量，促进产权多元化，促进经济结构调整，加强公有经济的主导作用。反过来，这一切又可推进资本市场的发展，使之更趋规范化和日臻成熟，特别是有助于发展债券市场，促进公开市场的营运，不仅如此，还会促进基金之类的“机构投资者”的发展，造就一种新型的公有制形式——“基金所有制”(或称社会所有制)。这一切将形成社会保障制度、资本市场、国企改革三音配套进行、相互联动的局面。  

（三）  

　　全国社会保障制度，一般讲，是属于社会福利事业，直接关系到人民的社会福利状况及社会安定，然而，它又直接关系到劳动力这一重要生产要素的再生产及流通，因而也是国民经济体系中极为重要的“基础设施”之一。特别是，社会保障基金，还是重要的非银行金融中介机构，是重要的机构投资者。全国社会保障基金作为重要的机构投资者，可以自身雇佣专门金融专家经营股票和债券，也可以委托国有资产经营公司经营股票和债券。随着我国经济的发展和社会保障制度覆盖率不断提高，社会保障基金实力将日益庞大，社会保障基金势必会成为越来越多的国有企业，特别是国有大中型企业的主要投资者或主要股东。  

　　或许有人会问，全国社会保障基金的来源之一，就是国有上市公司减持变现来的，而社会保障基金又被用来收购国企股票或债券，不如直接把预定要减持的国有上市公司的股票转给全国社会保障基金，何必绕道资本市场呢?  

　　我国国有企业，经过20多年的改革历程，不少企业也建成公司上市，但多热衷于筹资或“圈钱”，真正的公司治理结构并未建立或健全起来。这其中，一大障碍在于“政企不分”或“政企难分”。必须通过资本市场，实行减持变现，才能改善产权结构使其多元化，政企分开才得以实现。社会保障基金可借助资本市场随时进入或退出企业，也可转投其他回报率更高的企业。  

　　由社会保障基金所投资、控服或持有的国有企业，形成“基金所有制”，跟政府所持有的国有企业有很大的不同。第一，基金所有制企业中政企分开，不受政府主管部门的影响。社会保障基金独立于社会保障行政部门，后者限于从事日常费用收缴和支付工作，前者致力于基金的积累和经营，二者之间的关系应由社会保障立法加以界定，以保证杜会保障基金作为法人的独立性和自主性。社会保障基金将根据社会保障法成立董事会，由董事会聘用专门经理人员，其任务就是有效地经营资本，确保其保值增值。第二，基金所有制缔造出一种新的机制——“投资者主权”。“基金”的董事会和经理们，受千百万职工的委托替他们保管、经营好这笔“养命钱”，代表投资者(千百万职工)运用“投资者主权”在茫茫资本市场中选择业绩好的、有前景的项目进行投资，努力趋利避害，就像商品市场中消费者凭借“消费者主权”去努力挑选价廉物美的商品一样。“投资者主权”和“消费者主权”一样给市场经济带来充沛的活力。总之，基金所有制根除了“政企不分”的劣根，却缔造出“投资者主权”这一机制。从这个意义上说，基金所有制是一种比“国家所有制”更为优越的公有制。