论公共行政的现代化

序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”①
行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要实现
① 美国 H。W。R。韦德：《行政法》（英文版 2003）

行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一套公正、科学的行政程序制度。因为，严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行才能为人们所忍受。①
现代行政程序究竟有哪些制度？或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？我们认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围：
1 情报公开制度。它要求凡是涉及行政相对人权利义务的行政情报资料，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。
2 告知制度。行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。
3 听取陈述和申辩。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真听取，或采纳或不采纳，都应说明。
4 职能分离制度。职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以
① H。M。R。WADE,Administrative law,oxford,1989,p.3-4.

分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。以建立权力制约机制，保证行政决定公正、准确，树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。
5 不单方接触制度。不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。主要适用于行政裁决行为。
另外还有行政诉讼成本问题。由于经济发展水平等原因，在中国，诉讼费用显得偏高。
中国有句古话：冤死不告状，屈死不告官。在今天的中国，它不仅仅意味着“官官相护”，而且，老百姓打官司的代价高得惊人。
在费用方面，我国法律规定，财产案件，行政案件的当事人除向人民法院交纳案件受理费外，还应当交纳下列费用：
（1）勘验，鉴定，公告，翻译（当地通用的民族语言，文字除外）费；
（2）证人，鉴定人，翻译人员在人民法院决定日期出庭的交通费，住宿费，生活费和误工补贴费；
（3）采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用；
（4）执行判决，裁定或者调解协议所实际支出的费用。①
除此之外，还有当事人自己的交通，食宿费等，再加上无法计算的应酬开销，代价就更大了。司法的腐败，往往就在受理，执行等环
①见行政法有关规定
节中产生。
还有其他成本，如时间成本，机会成本等。如“养猪大王”刘定国，从53岁开始，官司

打到63岁。1993年，曾经闻名全国的“养猪大王”刘定国在四川绵阳市安县开办的价值600多万元的养猪企业因一起经济纠纷被当地法院错误查封，从此踏上了10年边打工边打官司的漫漫长征路。与他一起打工打官司的，还有他的儿子、儿媳妇、女儿。1998年9月15日，安县法院宣布撤消1993年的查封裁定，“解封”刘定国开办的企业的全部财产。然而，这么多年厂子没人管理，著名的“猪公馆”已经变成了“老鼠窝”。他不服，再次上诉 终在2003年8月领到了86.16万元的国家赔偿金。
在接受媒体采访时，这个为打官司须发皆白的老者感叹道，打官司代价太大了，打官司从53岁到63岁，一个人一辈子能有几个十年啊！为了打这个官司，老者变卖了所有值钱的东西，包括设备。如果官司没打赢，那么，等待这位老者的，会是一个什么样的晚年？
陕西有个因为“嫖娼罪”而被警察关押痛打的处女麻旦旦，最后怎么样？国家赔偿了74元钱。
这74元钱该算什么？算是医学终于证明麻旦旦是处女的奖励吗？不知道，但肯定不是“诉讼成本”！笔者认为，立法，司法都必须站在绝大多数公民的立场上，立足于保护普通公民的利益，才能使这个社会最大限度地实现公正。为此，我们不但要呼唤司法公正，而且要呼唤低成本的公正！
百姓与政府打官司，百姓花自己的钱，政府花国家的钱，这就造成了事实上的不均等。
另据报道，河北邯郸有一家姓陈的农民，为了一头价值700元的猪，打官司花了27344元-----也就是说，用了约40头猪的代价，才打赢了“一头猪”的官司。
而更让大多数人气馁的是，官司辛辛苦苦打赢了，但是法院的判决却兑现不了。执行难的问题，已经成为中国司法界广为人诟病的大问题。在去年3月及今年召开的全国“两会”上，“执行难”成为一个热得发烫的话题。据报道，曾有一段时期，法院审结的但最后并未真正得以执行的案件竟然高达70%！人们将这些判决但没有执行的案件戏称为“法院打白条”。所以，民间才有“赢了官司输了钱”的说法。①
老百姓冒着倾家荡产的风险，才把官司打赢了，到最后却又不能落实，无疑这会造成老百姓对司法系统的不信任。而更有的法院，将执行变成创收的工具。
了解到以上种种代价以后，你还敢打官司吗？
法学教授、高级律师也怕打官司。胡安潮是中国政法大学民商经济法学院的副教授。2002年11月，他因打折机票高额退票费状告中国国际航空公司及其机票代理处。2003年5月，北京市海淀区法院二审判决国航败诉，退还原告胡安潮机票退票费755元，并承担50元的诉讼费。但法院拒绝支持胡安潮“赔偿因为诉讼造成的损失200元”的要求。想起这个历时近半年的案子，胡安潮感慨万千：“我至少跑了9次法院和1次工商局，为立案找材料、预交诉讼费、领传票、判决
①狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日 7版有关文章。
书……金钱上，来往交通费、出庭误工费、请证人出庭……加起来我的损失远远超过200元。我要求的200元虽然只是象征性的，可遗憾
的是法院却没有支持。”崔永元等名人也怕打官司。2001年，崔永元诉北京华麟企业（集团）有限公司侵犯其肖像权、名誉权一案，在侵权事实清楚的情况下，经过3年的折腾后，法院判定被告侵权，给付精神赔偿金10万元（只是被告因侵权获得利益的零头），并发布致歉声明。原告崔永元承担诉讼费1.5万元，被告承担3000多元。对此，看起来官司打赢了的崔永元表示，他放弃再上诉。他说道：“我这官司前前后后三年多了，一个人的一生有几个三年，不能都用来打官司吧？”①
故而，中国的公共行政法治化，现代化，也要从司法系统抓起。
（二）行政复议制度
行政复议制度施行以来，确实取得了一些成效，但也受到非议，主要原因是它没有起到应有的救济作用。行政复议由上级行政机关对下属机关的行政行为的合法性、适当性进行监督、审查，正如一些人所说，行政复议就如同老子管教子女，难免偏袒的嫌疑。正因其如此，确实有一些上级机关偏袒下属，使老百姓权益受到侵害，从而没有起到应起的作用。
还有一些行政纠纷，法律明确规定行政机关裁决为最终裁决，如知识产权纠纷中一些案件。行政机关的这种权力实际剥夺了行政相对人寻求法律诉讼的权力，不符合法律平等原则，应予修正。新修改的
①]狐君：《牡丹晚报》2003年11月15日7版有关文章。

有关法律中有的已经废除了这种规定。（见知识产权有关法律）
（三）建立公听代表人制度
公听，即行政公听或公共听证，指行政听证的事项涉及多方或多人利益，需由众多相对人参与的听证形式。在西方国家，公听作为听证的一种重要类型，适用于公共管理的广阔领域。无论是规章、政策的制定，还是涉及多人的行政事项的处理，都采用公共听证。我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度以来，公听也日渐增多，现已渗入到价格决定、规章制定等领域。①随着经济全球化及我国加入世界贸易组织，公共管理将逐步从封闭走向开放并与世界对接，公共管理也将更加民主化和理性化。公听作为民主参与行政的主要形式和公共管理理性化的程序保障，面临着进一步发展的要求。在公听制度中，需要解决的一个两难问题是：一方面要保证众多相对人的参与或者最大限度地听取相对人的意见；另一方面又要考虑管理的效率要求，从而难以保证所有相对人都能参与。因此，需要建立公听代表人制度。
建立公听代表人制度的必要性在于确保公听功能的有效实现和解决公听代表人的实践问题。公听代表人制度的建立要考虑民主、公正、公开和效率的要求以及公听类型和性质、社会自治程度等因素。公听代表人制度包含适用范围、代表的遴选、代表的地位、代表参与公听的程序和救济制度等方面的内容。
六 公共行政在乡村的现代化
依法行政在今天已经成为一个相当热门的话题，随着公共行政现
①我国《价格法》、《立法法》、《行政法规制定条例》及《规章制定条例》中均对听证做出了明确的规定。
代化的进行，“依法治国”，“依法治县”，“依法治乡”，“依法治村”等口号也应声而

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