行政许可对现代海关管理的挑战及对策
。主要是针对海关在管理过程中实施的违法许可行为而言的，不管是程序违法还是实体违法，不管是管理相对人违法还是海关管理行为违法，海关都必须撤销。例如：海关许可不符合法定条件的保税库从事保税货物堆存经营，就可能会给公共利益和他人利益造成损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违背许可的目的。二是补救的责任。可以简单地理解为补偿受害者责任。是对受益人基于信赖被撤销行为的合法存在而产生的利益的实际损失的补偿。
（二）海关违反行政许可进行管理的责任形态：
（1）无权限管理的责任
海关管理权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权或由于认识上的问题而实施了法律并未授权的许可行为时，应视情况承担两种责任。首先，应当承担纠正责任，即撤销违法的许可行为或者确认该项许可为无权限的无效许可；其次，应当承担善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失。
（2）越权管理的责任
海关实施许可行为进行管理时必须遵守职权法定原则和不得越权原则，对于不属于自己职权范围内的许可事项，不得实施任何管理行为。一旦超越权限实施了许可行为，则该行为属于违法行为，应予撤销或者宣告无效。此外，还应考虑相对人值得保护的信赖利益和撤销带来的公共利益熟轻熟重，当值得保护的信赖利益大于撤销的公益时，许可不得撤销；当信赖利益小于撤销行政行为获得的公益时，可以撤销但应对收益人给予补偿；如果受益人的信赖利益不值得保护时，行政机关可以撤销许可，不必补偿。
（3）违反程序实施管理的责任
实践中，海关违反许可实施管理的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可之外，还存在一种违反许可程序的管理行为，也称为“许可程序违法的管理行为”是指违反了行政许可法规定的程序要件，如违反法定时限、省略、颠倒行政步骤、形式要件不足、缺少程序要求等而实施的海关管理行为。对因此而造成的后果，海关必须承担责任，但由于程序违法对海关管理行为的实体结果有不同程度的影响，所以，海关对此类因违反许可进行的海关管理行为承担的责任也有所不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响的，不发生海关纠正的责任，管理相对人获得的许可也并不因此撤销，故也不存在善后补偿的责任；反之，程序严重违法足以导致实体违法的，必须权衡相对人的信赖利益与撤销许可后的公共利益的轻重而依法决定是否撤销和给予补偿。
二、应对行政许可实施的几点对策
目前，为了迎接《行政许可法》实施对海关管理的挑战，总署已在按照许可法的要求，对海关行政管理所依据的法律法规进行着以“立”、“改”、”废”为主线的清理检查工作。但，要建立达到《行政许可法》要求的现代海关管理制度，仅做这些是不够，还必须根据新形势的需要在以下四个方面作出对相应的、必要的调整：
一、树立人本管理意识，提高海关管理诸构成要素素质。
法治是现代政治文明的重要表现。各级海关管理主体有必要以前瞻性的战略眼光来全面认识和掌握行政许可法的内容。一方面深入了解行政许可法出台的背景与历程，全面掌握行政许可权尤其是涉及海关的行政许可权的设置范围和实施原则，不断丰富自身的知识面；另一方面要结合当前管理情况，吸收教训、总结经验，改进外部管理环境，从而做到预估在先，心中有底，有备而战。
同时，更要根据新形势的要求，逐步建立人本管理机制，努力提高海关工作人员队伍的整体素质和服务水平。具体做到：①真正贯彻公务员“逢进必考”制度。有目的地增加法律在公务员考试中的比例，对刚通过军转等途径入关的同志应组织法律知识培训，从源头上把好人员的法律素质关；②建立健全学法、用法的日常考核机制。目前单位或个人学法的意识业已形成，但其相应的机制不是很全，致使存在“学法一阵风、口号一喊就放松”现象。为此，应建立不定期的专项法律学习的考试考核制度、开展定期的法律知识竞赛活动等等，为关员坚持长期学法提供制度上的保障；③提高法律知识在职务升迁考核中的比例。在观念上打破“顺次而进，依阶而上”的用人机制，把掌握法律知识的多少作为用人时参考的重要标准来考虑，以此来激发关员学习法律知识的主动性和能动性。
二、创新海关管理理念，提升执法服务水平。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。从前几部法律的实施情况来看，规范政府行为的关键是要让行政机关在管理中树立起一个“法”的意识，不断强化与更新管理理念：
（一）要强化法治和统一实施理念。行政许可法是现代政治文明发展的必然结果，“治国者先治于法”。法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而海关是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。因而，海关应找准把关和服务的平衡点，树立行政许可意识，打破部门限制、融入地方经济建设中来，明确自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在有效地实施对本地的进出口活动管理的同时
（二）要强化平等和服务理念。就是树立平等行政、公正执法和服务社会的行政观念。海关在实施行政管理行政过程中要充分尊重并保证管理相对人的平等权利，以平等的姿态行使管理主体的各项权利与义务，要有行政权力来自于人民，行政主体必须为人民服务，替人民负责的意识，平等地对待各行政管理相对方，平等、自觉接受来自各方面的监督。要从传统的命令、服从观向服务、公朴观转变，进一步增强海关主体的服务意识，这不仅是海关“十六方针”的要求，也是为了使海关管理更好的适应行政许可法的客观要求。
（三）要强化科学理念。也就是各级海关主体及其公务人员培养科学的精神，以科学的态度、科学的方法，推动行政主体的科学决策及科学管理，把科学创新作为促进结构调整和经济社会全面进步的强大动力，努力把海关管理的决策与执行过程建立在科学的基础上，尽可能减少行政失误，实现行政决策的科学化和行政管理手段的科学化，确保海关系统执法尺度的一体化。
（四）要强化效能理念。效能原则是行政许可法实施的重要原则之一。要求海关管理主体及其公务人员树立起追求效率、追求效益的行政理念，完善对各种新情况保持灵敏高效的应对机制，使海关管理在充分发挥国际市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。
三、在管理运作上要讲求执法统一、程序便捷、责任明确。
行政许可法要求海关在行政管理运作效率上有明确的标准，促使海关管理主体务必要增强整体意识和整体效能，建立起一套统一的、协调高效的行政管理运行机制。
首先结合现代海关业务改革的实际，重新科学界定各级海关以及各级海关内部处室的职权范围，尽早形成决策层、监督层和执行层的有机管理体制，建立健全管理政务公开制度，减少部门间因扯皮推诿而造成的效率低下现象，确保管理行为按照行政许可权的要求统一实施。为此，必须做到：一是公开重大决策。公开重大的行政决策，特别是公开具有普遍约束力的抽象行政行为，使外贸企业和社会公众熟知海关的行政决策行为，提高人们对海关决策行为的理解、认知程度，减少实施过程中的阻力；二是公开海关管理所依据的法规文件。让管理相对人在了解了相关法规文件后，对自身行为有一个可参照性，指导他们的通关行为。三是公开行政程序。既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”
其次要以建立电子海关为中心轴，以满足现代海关管理需要为目标，不断改革海关管理制度、细划责任、简化程序。在条件成熟的情况下，在管得住的前提下，可还权于民。如针对海关当前内外勤共存、外出执法成本较高的情况，可按照权力和义务对等的原则，在口岸成立一个事业性组织专施查验，这样不仅可缓解人力短缺和监管任务过重的矛盾，还可降低国家财政支出。进而，满足企业对管理程序便捷化的执法要求。
再次应按照建立现代海关制度第二步发展目标的要求，参照即将出台的国家《行政程序法》着手准备制定《海关管理程序实施细则》。对海关现行管理程序进行大梳理和大修改，尽可能地减少因“红头文件”的不安定性给企业信赖利益造成损失情事的发生。塑造海关“以法管人、以法服务于人”的诚信管理者形象。
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（二）海关违反行政许可进行管理的责任形态：
（1）无权限管理的责任
海关管理权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权或由于认识上的问题而实施了法律并未授权的许可行为时，应视情况承担两种责任。首先，应当承担纠正责任，即撤销违法的许可行为或者确认该项许可为无权限的无效许可；其次，应当承担善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失。
（2）越权管理的责任
海关实施许可行为进行管理时必须遵守职权法定原则和不得越权原则，对于不属于自己职权范围内的许可事项，不得实施任何管理行为。一旦超越权限实施了许可行为，则该行为属于违法行为，应予撤销或者宣告无效。此外，还应考虑相对人值得保护的信赖利益和撤销带来的公共利益熟轻熟重，当值得保护的信赖利益大于撤销的公益时，许可不得撤销；当信赖利益小于撤销行政行为获得的公益时，可以撤销但应对收益人给予补偿；如果受益人的信赖利益不值得保护时，行政机关可以撤销许可，不必补偿。
（3）违反程序实施管理的责任
实践中，海关违反许可实施管理的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可之外，还存在一种违反许可程序的管理行为，也称为“许可程序违法的管理行为”是指违反了行政许可法规定的程序要件，如违反法定时限、省略、颠倒行政步骤、形式要件不足、缺少程序要求等而实施的海关管理行为。对因此而造成的后果，海关必须承担责任，但由于程序违法对海关管理行为的实体结果有不同程度的影响，所以，海关对此类因违反许可进行的海关管理行为承担的责任也有所不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响的，不发生海关纠正的责任，管理相对人获得的许可也并不因此撤销，故也不存在善后补偿的责任；反之，程序严重违法足以导致实体违法的，必须权衡相对人的信赖利益与撤销许可后的公共利益的轻重而依法决定是否撤销和给予补偿。
二、应对行政许可实施的几点对策
目前，为了迎接《行政许可法》实施对海关管理的挑战，总署已在按照许可法的要求，对海关行政管理所依据的法律法规进行着以“立”、“改”、”废”为主线的清理检查工作。但，要建立达到《行政许可法》要求的现代海关管理制度，仅做这些是不够，还必须根据新形势的需要在以下四个方面作出对相应的、必要的调整：
一、树立人本管理意识，提高海关管理诸构成要素素质。
法治是现代政治文明的重要表现。各级海关管理主体有必要以前瞻性的战略眼光来全面认识和掌握行政许可法的内容。一方面深入了解行政许可法出台的背景与历程，全面掌握行政许可权尤其是涉及海关的行政许可权的设置范围和实施原则，不断丰富自身的知识面；另一方面要结合当前管理情况，吸收教训、总结经验，改进外部管理环境，从而做到预估在先，心中有底，有备而战。
同时，更要根据新形势的要求，逐步建立人本管理机制，努力提高海关工作人员队伍的整体素质和服务水平。具体做到：①真正贯彻公务员“逢进必考”制度。有目的地增加法律在公务员考试中的比例，对刚通过军转等途径入关的同志应组织法律知识培训，从源头上把好人员的法律素质关；②建立健全学法、用法的日常考核机制。目前单位或个人学法的意识业已形成，但其相应的机制不是很全，致使存在“学法一阵风、口号一喊就放松”现象。为此，应建立不定期的专项法律学习的考试考核制度、开展定期的法律知识竞赛活动等等，为关员坚持长期学法提供制度上的保障；③提高法律知识在职务升迁考核中的比例。在观念上打破“顺次而进，依阶而上”的用人机制，把掌握法律知识的多少作为用人时参考的重要标准来考虑，以此来激发关员学习法律知识的主动性和能动性。
二、创新海关管理理念，提升执法服务水平。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。从前几部法律的实施情况来看，规范政府行为的关键是要让行政机关在管理中树立起一个“法”的意识，不断强化与更新管理理念：
（一）要强化法治和统一实施理念。行政许可法是现代政治文明发展的必然结果，“治国者先治于法”。法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而海关是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。因而，海关应找准把关和服务的平衡点，树立行政许可意识，打破部门限制、融入地方经济建设中来，明确自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在有效地实施对本地的进出口活动管理的同时
，尽可能地简化行政手续、为企业通关服务。确保海关系统执法尺度的一体化
（二）要强化平等和服务理念。就是树立平等行政、公正执法和服务社会的行政观念。海关在实施行政管理行政过程中要充分尊重并保证管理相对人的平等权利，以平等的姿态行使管理主体的各项权利与义务，要有行政权力来自于人民，行政主体必须为人民服务，替人民负责的意识，平等地对待各行政管理相对方，平等、自觉接受来自各方面的监督。要从传统的命令、服从观向服务、公朴观转变，进一步增强海关主体的服务意识，这不仅是海关“十六方针”的要求，也是为了使海关管理更好的适应行政许可法的客观要求。
（三）要强化科学理念。也就是各级海关主体及其公务人员培养科学的精神，以科学的态度、科学的方法，推动行政主体的科学决策及科学管理，把科学创新作为促进结构调整和经济社会全面进步的强大动力，努力把海关管理的决策与执行过程建立在科学的基础上，尽可能减少行政失误，实现行政决策的科学化和行政管理手段的科学化，确保海关系统执法尺度的一体化。
（四）要强化效能理念。效能原则是行政许可法实施的重要原则之一。要求海关管理主体及其公务人员树立起追求效率、追求效益的行政理念，完善对各种新情况保持灵敏高效的应对机制，使海关管理在充分发挥国际市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。
三、在管理运作上要讲求执法统一、程序便捷、责任明确。
行政许可法要求海关在行政管理运作效率上有明确的标准，促使海关管理主体务必要增强整体意识和整体效能，建立起一套统一的、协调高效的行政管理运行机制。
首先结合现代海关业务改革的实际，重新科学界定各级海关以及各级海关内部处室的职权范围，尽早形成决策层、监督层和执行层的有机管理体制，建立健全管理政务公开制度，减少部门间因扯皮推诿而造成的效率低下现象，确保管理行为按照行政许可权的要求统一实施。为此，必须做到：一是公开重大决策。公开重大的行政决策，特别是公开具有普遍约束力的抽象行政行为，使外贸企业和社会公众熟知海关的行政决策行为，提高人们对海关决策行为的理解、认知程度，减少实施过程中的阻力；二是公开海关管理所依据的法规文件。让管理相对人在了解了相关法规文件后，对自身行为有一个可参照性，指导他们的通关行为。三是公开行政程序。既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”
其次要以建立电子海关为中心轴，以满足现代海关管理需要为目标，不断改革海关管理制度、细划责任、简化程序。在条件成熟的情况下，在管得住的前提下，可还权于民。如针对海关当前内外勤共存、外出执法成本较高的情况，可按照权力和义务对等的原则，在口岸成立一个事业性组织专施查验，这样不仅可缓解人力短缺和监管任务过重的矛盾，还可降低国家财政支出。进而，满足企业对管理程序便捷化的执法要求。
再次应按照建立现代海关制度第二步发展目标的要求，参照即将出台的国家《行政程序法》着手准备制定《海关管理程序实施细则》。对海关现行管理程序进行大梳理和大修改，尽可能地减少因“红头文件”的不安定性给企业信赖利益造成损失情事的发生。塑造海关“以法管人、以法服务于人”的诚信管理者形象。
《行政许可对现代海关管理的挑战及对策(第2页)》
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