财政金融政策扶持三农的中外对比研究

　　二、建立以农信为载体、扶持三农的通道 

　　“金融体制缺乏效率的问题，不可能只由金融机构和金融政策的改善而得到解决。金融体制的改革应与其他非金融政策的改革配套进行。在改革金融制度时如不同时采取正确的国内税收刺激政策和财政政策等，仅仅改革金融制度是没有什么意义的”(爱得华·S．肖)扭曲的财政政策将减少社会的金融资产，制造金融业内不平等的竞争环境。建立财政政策补偿金融、金融扶植农村经济的渠道，就是国家把扶植农业经济发展的补贴和保护政策，更多地通过对农村金融的扶植和补贴，改善金融业的融资环境，增强农村金融抵抗风险的能力和信用创造功能，发挥对经济的亲和力和推动力，以及对经济资源的组织和调节能力，并把对金融的补贴，以降低利率、改善贷款条件、增加信贷额度、扩大贷款范围等方式，输导给需要扶植的农村经济部门，达到反哺农村经济的目的。这是一种直接补贴金融，间接补贴农业的方式。 

　　(一)补偿金融优化财政补农政策效果 

　　财政政策给予金融机构的补偿，同样的财政资金，效用是不同的。财政补偿银行，银行支持经济的方式，其目的是财政能够利用较少的补贴支出推动数倍的农业贷款的投入。下面举两个例子： 

　　一种是财政直接投资与间接补偿的效用比较。例如，有5个农业项目，需要投资的资金总额都是100万元，共需500万元。由于项目的投资周期长，前期的现金流量不足以偿还贷款利息(但项目完成后可收回本金)，商业银行因现金流量不足“不情愿”贷款。假如财政资金只有100万元，由财政单独用于直接投资，只能投资其中一个项目。现在财政用100万元分别对5个农业项目进行贴息，则商业银行看到收回利息和本金有了保障，愿意给这5个农业项目分别贷款100万元，那么5个项目共500万元的筹资完成了。 

　　另一种是对金融机构补贴的效果。假设某县有10家农村信用社，其中5家亏损，原因是存款都只有800万元，均达不到盈亏点最低存款1000万元的限额。在无人弥补亏损的情况下，只有把5家农村信用社全部撤销，以降低金融风险，则该县农村信用社可能减少存款4000万元。现在通过减免农村信用社税收措施，使农村信用社经营成本下降，盈亏点降到了存款800万元的水平，这5家农村信用社能够盈亏持平了，可以继续营业。那么该县就有了这4000万元的信贷资金，用于支持经济发展。 

　　以上举例省略了其他因素的干扰，但可以说明利息补贴有利于增加金融机构的信贷意愿、改善贷款条件，从而增加信贷资金供给；减免税收，有利于降低银行营业费用、扶植偏远和落后地区金融机构的发展，也能够起到增加信贷资金供给的效果。 

　　(二)财政多渠道支持金融实现对弱势农业的扶植 

　　笔者认为目前主要可以采取以下财政对金融的补偿渠道，以恢复和提高金融机构的信用创造功能，并增强对农村经济的贷款意愿。 

　　1．适当的税收补贴 

　　1996年8月，国家税务总局《关于加强城乡信用社财务管理若干问题的通知》中把城乡信用社当作城镇集体企业来对待，征收所得税、营业税和其他各种税赋的规定对农村信用社是不公平的，是传统计划经济体制下公益法人与非公益法人不分的继续，是把合作制等同于集体制错误观念的继续。应该借鉴国外发展合作金融的成功经验，对合作金融必须明确其为公益法人，非纳税团体，免征税赋。可行的方式有：(1)给予支农贷款税收政策优惠，对农村信用合作社牺牲的利润和承担的风险进行合理补偿；(2)根据农村信用社是一个“不以盈利为目的”的合作金融组织的特点，加之其服务的对象与部门本身需要政策补贴，信用社应当免除营业税，减免或降低所得税税率，或返还所得税；(3)农村信用社存款作为社员存款，视同股金，免缴利息税，减少农民的税收负担，增强信用社的竞争力。 

　　2．合理的收入补偿 

　　目前农业投入机制的致命弱点之一是缺乏投入补偿机制，通常是投入高、产出低，这与农业的高风险、低收益的产业特征密切相关。我国农业生产力水平和农业经济的市场化程度都较低，农业的自我积累功能低下，积累效益差，造成投入的资金不能较快地形成投资收益，投资主体投入的积极性遭到打击。由于投入补偿机制缺乏，尽管有政策约束，也容易造成资金对农业的假投入，虽然统计在农贷科目中，实际上投入到其他方面。因此，建立合理的利益补偿机制和制度，维护农村资金的完整性，调动投资主体的积极性，保证农业投资的连续性、有效性，降低投资的风险，使有些项目投资的回报率能够基本达到全社会平均利润率水平，吸引商业银行直接投资。(1)建立农业贷款的保障机制，例如，建立农业贷款担保基金、中小企业贷款担保基金；(2)建立向农业倾斜的信贷激励机制，主要是国家对积极支持农业发展而使经济效益受到影响的农业金融部门给予必要的奖励，从利益上鼓励金融部门增加农业信贷投入的有效供给；(3)建立贷款项目的配套机制，中央和地方财政安排一些专项资金，专门用于农业项目贷款贴息和资金配套，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的项目风险；(4)对农村信用社历年垫付的保值补贴利息支出给予补偿；(5)? 砸恍┟飨源?姓?咝苑銎豆δ艿拇?睿??缍ê侠淼恼?咝钥魉鹂占洌?湔?咝钥魉鹩刹普?Σ埂６岳仙俦咔畹厍?呐┐逍庞蒙纾?┟袢肥敌枰??执锊坏焦婺Ｐб娴木??魉穑?捎傻胤讲普?植梗?6)财政补贴除了补贴金融机构外，还要继续运用财政补贴杠杆对农产品市场进行调控和管理，对边远地区、山区等实行特定的补贴政策，改善农村信用合作社的经营环境。 

　　3．贷款利息补贴和免缴存款利息税 

　　存贷款利率是金融资产的相对价格，政府通过干预利率的结构，把它作为征税和作为补贴的一种途径。如存款利率的补贴，在金融机构储蓄短缺的情况下，对储蓄补贴有利于增加储蓄总量，“使储蓄可以从现金窖藏中提取出来”(爱得华·S·肖)；存款利

　　商业银行支农贷款的利率安排比法定利率低一些；农村信用社可对有利于经济结构调整的项目，降低贷款利率上浮的幅度，以降低融资成本，达到增加农民收入、为农民减负的目的。给予信用社财政政策优惠的目的，不是提高信用社的利润率，而是通过降低融资费用，从而降低贷款利率水平，反哺农村经济，发挥政策的杠杆效应。 

　　存款利息税是利用利率环节征税的一种形式。我国征收存款利息税，在农村刺激消费的正效应不够明显，反而带来抑制农村经济的负效应。由于农民对金融工具的选择就是存款和现金，其他方面的投资农民得不到，征收利息税不会发生投资的转移，等于增加了财政预算收入，减少了农民的现金收入，同时抵消了贷款利率补贴的作用。免缴利息税可减轻农民的负担，同时也可以作为扶植农村信用社的措施。巩义、新密农村信用社化解风险过程中采取了利息税由当地政府代缴的办法，取得了较好的效果。 

　　4．剥离农村信用社不良资产 

　　下决心解决农村信用社由于体制、历史等因素形成的当前信用社存在的大量不良资产问题，补偿其为农村经济发展付出的代价。鉴于财政有困难，可首先解决有支付风险的信用社。第一步，农村信用社在账务方面把与农行分家前(含展期)形成的不良资产进行剥离。第二步，由省一级政府成立地方性的金融资产管理公司，收购农村信用社剥离的不良资产。其中，财政部门收购资金的来源：一是把从金融机构取得的税收，返还给农村信用社，作为收购资金的一部分；二是从财政支出中切出一块专项资金；三是经中央政府批准发行地方财政债券；四是直接向中央财政借款。第三步，把不良资产的清理责任按属地划分落实给各级政府，清理收回的现