论环境立法的趋势——市场机制的运用

>环境保护和实现可持续发展，强调根据全部社会成本（包括环境成本和资源耗竭成本）作为
产品定价的重要性，强调环境经济学在制定和实施旨在实现可持续发展的政策方面的作用，
提出了一系列与可持续性相一致的环境经济政策目标和措施。据笔者收集的相关资料记载，
第一次规定经济手段的全球性多边环境公约是1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议
定书》，该议定书第2条第8款第a项规定：作为公约第1条第6款规定的一个区域经济一
体化组织成员国的任何缔约国，可以协议联合履行本条约内规定的关于（受控物质）消费的
义务，只要联合消费受控物质的总量不超过本议定书规定的数量。这一联合履约的规定，就
为市场机制的运用作了铺垫。同样，《气候变化公约》（1992年）第4条第2款规定：附件
一所列的发达国家缔约方和其他缔约方可以根据本公约共同执行减少温室气体排放的政策
和措施，也可以协助其他缔约方为实现本公约的目标做出贡献，实际上，发达国家更倾向于
与发展中国家联合履行其削减二氧化碳和其他温室气体的承诺。经济合作与发展组织理事会
于1991年1月提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》，建议成员国更加广泛、坚
定地采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或替代（第1条第1款）。该建议提出了4
类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税；第二是可交易的许可证；第三是押金制度；
第四是财政补贴。该建议推动了经济手段在欧美国家的应用。 1992年里约大会通过的《里
约宣言》和《21世纪议程》则标志着国际环境经济政策占据主导地位的时代。
四、入世后我国环境资源立法面临的挑战及立法借鉴
世界贸易组织将可持续发展，合理利用世界资源，保护环境列为宗旨和基本原则之一。
在1994GATT协定和其他货物贸易多边协定，以及GATS、TRIP中，均有规定将环境保护
作为一般例外条款。 然而，这也同时成为绿色贸易壁垒产生的依据。我们所说的绿色贸易
壁垒通常包括绿色关税和市场准入，绿色技术标准，绿色环境标志，绿色包装制度，绿色卫
生检疫制度，绿色补贴等。用辩证的眼光去看，绿色贸易壁垒一方面限制了贸易流转的自由
化程度，另一方面也对环境保护起到了一定作用。但问题是，绿色贸易壁垒经常为发达国家
所利用，借此对发展中国家提高“门槛”，从而将自由贸易染上一定歧视性色彩，这却是我
们坚决要抵制的。
入世后，在世界贸易组织下的贸易发展将更趋于自由化，伴随这种趋势，必将扩大在生
产和运输环节中对环境资源的消耗，同时也会扩大中国与他国之间生态系统的依赖性。 然
而中国企业由于环境问题在欧盟、美国等发达国家市场上吃的闭门羹不在少数。此外，由于
境内较为宽松的环境质量标准，一些国外污染行业将其生产地转移到中国，污染密集型企业
占到引进外资及投资总额的一定比例。中国面临到国外污染产业转移的问题，也就是发展中
国家通常会面临到的发达国家的“环境寻租”。 有数据显示，日本污染产业在外国投资中
有三分之二在东南亚和拉美，欧盟在中国的投资行业中20%属于污染密集型。污染产业转
移对东道国家环境的影响比危险废物的转移更加恶劣，更直接损害当地人民的生活健康，更
多消耗东道国的生态资源。
因此，如何通过国内环境立法中解决这一问题成为我国面临的挑战之一。我国的环境立
法亟待运用环境成本内部化的理念，提高国内的环境保护水平，建立适应市场经济运作下的
环境保护立法框架。
从我国的国情来看，我国目前的环境资源立法中还没有充分运用市场机制来作为解决
问题的手段之一。现行环境保护立法确立的是“预防为主，防治结合”的原则，预防以环境
影响评价制度和“三同时”为主要支柱。③但这种预防主要是针对环境污染末端控制，即对
企业排放到环境中的污染量这一头进行控制，而对于企业从自然界获取资源量超过自然生长
量的规制则显不足。并且这种手段主要依赖行政强制力量，政府主导思想更多地贯穿于环境
立法之中，即使利用了一定的经济刺激也依赖行政实施， 因此中国环境法律的整体内容仍
带有计划经济色彩。这些现状与立法背景有一定联系。中国环境法律体系中的大量法律、法
规、规章、条例都产生在70、80年代，那时的中国处于计划经济或由计划经济向市场经济
转轨时期，在这样的政策背景下环境立法当然不能够体现对市场机制的灵活运用。
自党的十四届五中全会明确提出开始实现经济体制和经济增长方式两个转变的长远目
标之后，理论界和实务界都注意到市场机制的推动作用，在党的政策性文件中都提到要充分
发挥市场机制的作用，至此，相应的立法指导思想也应积极做出相应转变，为经济改革的深
入进行制造法律环境，以实现市场经济的法治化。尤其在入世之后，这一问题的重要性应引
起人们的注意。因为企业面临的是更多的国际竞争规则，WTO规则尤其是绿色贸易规则对
自然资源、生态环境保护的要求，实质上也是对可持续发展的要求。 在国内大多数学者们
的文章中都提到改善产业结构作为应对这些规则的根本方法，但是政府怎样做才能推动企业
积极地改善产业结构呢？根据企业追求利润最大化的特点，最好的办法就是利用市场机制，
运用经济手段进行规制。以效益刺激效益，就是当企业认识到环境成本的存在之后，为了争
取降低这一成本，提高产品效益，采取技术手段改进生产流程，这同时又带动了产品的尤其
是在国际市场上的竞争力。
事实上在中国经济发达地区也已出现利用市场机制解决环境问题的做法。1987年上海
市闵行区上钢十厂与塘湾乡电镀厂开创了我国关于工业废水的排污权交易的首例。 近年
来，中国政府积极展开与外国合作，1999年4月，朱镕基总理访美期间与美国政府就环保
领域的合作达成了一揽子协议，国家环保总局与美国环保局签署了包括"在中国利用市场机
制减少二氧化硫排放的可行性研究"项目的合作协议，由美国环保协会提供技术、人员及资
金等多方面的支持，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点。在2001年底，南通天
生港发电有限公司向

南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权，成为我国第一例真
正意义上的二氧化硫排污权交易。
但即使目前进行的排污权交易中仍带有一定的行政色彩，比如说交易申请人必须到环
保局进行交易对象的搜索，交易达成的收入必须由环保局作为基金存放，企业利用该基金必
须打申请，经环保局审批等。虽然一定程度上的政府监管是必要的，但如果有过多的限制反
而会与利用市场机制之初衷相违。
值得肯定的是，中国的环境立法附和入世的要求，已经做出了新的努力。中华人民共
和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于２００２年６月２９日通过，自
２００３年１月１日起将施行的《清洁生产法》体现了一定环境成本内部化的要求，在工业、
农业、餐饮等服务性行业、建筑工程等领域中建立了改进技术、回收、循环利用、绿色包装、
内部监测与政府监控相协调等制度，赋予法律强制力的保障促使实施。然而问题在于这部法
律仍然带有过多的行政色彩，虽然确立了一定标准，但没有充分利用经济策略调动企业的积
极性。④
因此，为了今世以及后代的利益，真正走上可持续发展之路，中国的环境立法亟待革
新，需要革新，必须革新，那就是从利用市场机制开始，促进实现党和国家伟大的战略目标。
中国环境法律制度亟待真正引入市场机制，建立一套包括绿色税收、科学收费、排污权交易
乃至在中国的市场经济进一步成熟之后，建立押金制度、环境损害保险制度、环境保护基金
制度等。政府应减少过多的行政干预，让企业按照市场机制的要求进行产业结构的调整和资
源的调配。这既符合中国经济发展的需要，符合国际环境立法趋势，也是迎接国际竞争挑战
的需要。如果继续以短视的眼光忽略环境成本内部化的要求，忽略对市场机制的应用，中国
必将因其低环境成本成为世界贸易运作链上的最大牺牲品。

《论环境立法的趋势——市场机制的运用(第2页)》