论民族法制与民族关系
的第三者（中间人），在当事人双方之间牵线搭桥，沟通联络，传递信息，为双方当事人表达意见、看法，提供一条畅通的渠道，中间人还可以利用与双方的关系做一些规劝、说服工作。
民间团体在维护民族关系中具有不可替代的作用。民间团体由各方面的人士组成，不仅具有广泛的代表性，而且联系广，利用民间团体调处民族关系大有可为。例如，我国的各级各类宗教协会、各类民族研究学术团体等都在处理宗教问题、民族关系问题中发挥了重要作用。
舆论是通过改变人的内心世界，如思想观念等而发挥导向作用的。利用舆论调节民族关系主要是指：（1）、为人们正确处理民族关系提供标准。民族关系中的是非曲直，舆论会作出明确回答；（2）、形成维护、珍惜民族关系的良好环境；（3）、颂扬民族团结中的好人好事，批判、谴责破坏民族关系的行为，对民族关系中出现的不良现象和苗头进行批评教育。
与政策调节方式所不同，社会调节不是运用官方的强制力，来要求人们做什么，怎么做，而是依靠民间的自发力量，促使人们按一定的是非标准去自觉、自愿的规范自己的行为。
三是法律调节。法律调节就是指通过民族关系方面法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族关系，建国以来，我国制定了一批专门调节民族关系的法律法规和大量的有民族关系调节内容的法律法规。主要有《宪法》、《民族区域自治法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商标法》等在内的其他法律法规。这些法律法规的颁布实施对促进民族关系的健康发展起到了重要作用。
行政调节、社会调节、法律调节这三种调节方式各有特点，各有长处与不足，单独使用任何一种调节方式都不能完全达到目的，使民族关系得到健康发展。这就有一个互相搭配、综合使用的问题，但并不等于说三种方式没有主次、轻重之分。不同的调节体系有不同的结构和重点，不同的调节体系适应不同的环境和需要。就三种调节方式组成的任何一种调节体系而言，通常，社会调节在每一种调节体系中都只能充当辅助手段，而不能作为主要手段，这样，就只有行政调节和法律调节两种方式可以充当主要手段，形成以行政调节为主和以法律调节为主的两种体系。但究竟是选择以行政调节为主，法律、社会调节为辅的体系呢？还是选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的体系呢？这就涉及到两种体系主要是两种手段，即行政调节和法律调节的比较问题。
行政调节具有以下特点：（1）、政策的制定比较快，也比较容易；（2）、政
法律调节的特点有：（1）、法律的制定程序比较严格，从起草、修改到提交立法机关讨论通过、最后公布实施经历的时间较长。一般来说，制定一部法律比制定一项政策要难得多；（2）、法律规范的内容具体的硬性规定较多，弹性小，可操作性强；（3）、法律制定的内容一般都是比较成熟或已经相对定型的东西，因而法律的稳定性好；（4）、法律具有相对的客观公正性，可避免主观人为因素的干扰和影响，结果人们比较容易接受；（5）、法律比政策具有更高的权威性、更大的强制力，法律比政策更容易得到贯彻执行；（6）、法律对违法所应承担的责任有明确的规定，处罚的性质与程度也与政策不同。
虽然行政调节与法律调节各有特点，各有长短,但比较而言，法律调节方式无论从可操作性、独立性来说，还是从实际效果以及可执行性来说，都要明显好于行政调节方式。因此，在选择调节体系，确定调节方式的结构和重点时，应选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的民族关系调节体系。
2、新形势下，确立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必然性
改革开放以来，党和政府就不断加强法制建设，党在十五次全国代表大会上更是明确提出要依法治国，建设社会主义法制国家。依法治国的内容是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事业，保证各项工作都依法进行。从中可知，必须运用法律手段去管理的三大类事务：国家事务、经济文化事业、社会事业。这三类事务都和民族问题、民族关系密切相关。
首先，用法律作为调整民族关系的核心手段是依法治国及发展民族关系的需要。依法治国要求在社会生活的所有领域，树立法律的权威，以法治理。所以，在纷繁复杂的民族问题中，在网联社会关系的民族关系中，如果不能以法律加以规范，使之处于有序状态，那么就整体而言，依法治国的目标将很难实现。换言之，民族关系的法律调整是依法治国的重要内容，如果没有民族关系的依法调整，就不会有真正意义上的依法治国。从另一方面来说民族关系作为一种有自己特质的社会关系，内容丰富、复杂敏感，并且和其他社会关系相互作用，因此，要使之处在一种良好的状态之中，必须服从一定的规则。这个规则就应当是基于国家的利益和各民族的意志而设定的法律。因为法律关系具有的特性要求调节这一关系的手段必须是强有力的。在现代社会，除了法律没有别的事物可以有这种力量。法律是国家的意志，是以国家的强制力来保证实施的，是以法庭、监狱等国家机器为后盾的，任何一种社会力量都无法与法律相抗衡。所以在法律的规范和制衡下，可以使民族关系的积极方面在社会生活中发挥良好的作用，可以使民族关系健康有序的发展。
其次，用法律作为调整民族关系的核心手段是开发少数民族经济的需要。社会生活中的冲突往往可以找到经济的根源，要巩固和发展社会主义的民族关系，最重要的和最基本的工作就是要强固民族关系的物质基础，致力发展各民族的经济文化事业。然而，在社会主义市场经济体制下，经济的发展不止是单纯的经济问题，人们常说社会主义市场经济是法制经济，充分说明了法律在现代经济生活中的地位。在少数民族经济的发展上，在这个直接制约民族关系走向的重大问题上，法律同样起着重要作用。当前，西部经济大开发是党和政府工作的重要内容，也是全国改革开放的一个重要组成部分。由于民族关系的特殊性，在民族经济发展的过程中，法律不仅起着通常情况下对经济生活所起的作用，比如规范作用、引导作用、保护作用等等，而且由于少数民族经济的发展本身构成民族关系的内容，因而法律的作用在这里显得非常突出。民族地区的发展涉及到许多重要而复杂的经济关系，比如：资源富集的少数民族地区如何通过法律手段获得这些资源的开发、利用、受益权（从法律的角度讲这些资源都是属于国家的）；国家在民族地区开发这些资源如何带动当地经济的发展，促进当地人民群众生活的改善；对于因经济欠发达而财政匮乏的民族地区来说，如何获得国家财政的支持，在税收上得到优惠，从而有助于经济的发展居于边境地区的少数民族如何利用地理上的优势，开展同领国的经济贸易往来。从而为本地的发展注入活力，等等。这些都需要法律加以规范。可以说，离开法律的力量就不可能有作为民族关系基础的少数民族地区经济的发展。
再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族关系中居于特别重要的地位。民族关系中很自然的、首先遇到的问题便是各民族的地位问题，是彼此平等还是有高低之分？坚持民族平等便是正确的进步的民族观和民族政策，反之则是错误的、反动的民族观和民族政策。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。实行民族平等，受惠的不仅是某个民族，而是整个国家，整个人类社会。但是，民族平等的实现决不是通过一个宣言或一项抽象的政策就可以应声解决的，因为民族平等涉及众多的社会关系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社会制度、社会发展状况、意识形态等。社会主义制度为实现民族平等提供了可能，但这一美好的愿望并不会自动成为现实，还必须有国家和社会的关注和努力，必须有强有力的措施，这个措施首推法律。正如列宁所说：“保障少数民族权利的问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”法律的权威性和普遍的约束力，可以使民族平等原则成为社会的现实。以政治权利为例，要实现各民族的政治平等就应当使各民族真正地拥有选举权和被选举权，拥有言论自由，拥有担任公职的权利。这些都涉及到法律问题，只有通过法律的制定和执行，才能使各民族的平等权利得到实现、得到保证。具体来说，只有通过加强民族法制建设才能使各民族政治上的平等变为现实的、可以真正享有的东西。离开了有关的、具体的法律的规定，所谓民族平等原则只会成为一句空话。
无论从法律调节和行政调节的比较来看，还是从实际需要来看，选择以法律调节为核心的民族关系调节体系都是必要的，但是，现实情况是，长期以来，我国实行的是以行政调节为主，法律、社会调节为辅的民族关系调节体系，行政调节被广泛而普遍的使用，法律、社会调节手段即使偶尔使用，也是变换形式，被政策化以后使用的。法律在民族关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族关系的不断发展、改善发挥了重要的作用，其弊端和危害也是十分明显的，最大的弊端是带来民族关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族关系就正常和谐，并不断优化改善；而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族关系就 《论民族法制与民族关系(第3页)》
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民间团体在维护民族关系中具有不可替代的作用。民间团体由各方面的人士组成，不仅具有广泛的代表性，而且联系广，利用民间团体调处民族关系大有可为。例如，我国的各级各类宗教协会、各类民族研究学术团体等都在处理宗教问题、民族关系问题中发挥了重要作用。
舆论是通过改变人的内心世界，如思想观念等而发挥导向作用的。利用舆论调节民族关系主要是指：（1）、为人们正确处理民族关系提供标准。民族关系中的是非曲直，舆论会作出明确回答；（2）、形成维护、珍惜民族关系的良好环境；（3）、颂扬民族团结中的好人好事，批判、谴责破坏民族关系的行为，对民族关系中出现的不良现象和苗头进行批评教育。
与政策调节方式所不同，社会调节不是运用官方的强制力，来要求人们做什么，怎么做，而是依靠民间的自发力量，促使人们按一定的是非标准去自觉、自愿的规范自己的行为。
三是法律调节。法律调节就是指通过民族关系方面法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族关系，建国以来，我国制定了一批专门调节民族关系的法律法规和大量的有民族关系调节内容的法律法规。主要有《宪法》、《民族区域自治法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及包含《刑法》、《婚姻法》、《森林法》、《草原法》、《商标法》等在内的其他法律法规。这些法律法规的颁布实施对促进民族关系的健康发展起到了重要作用。
行政调节、社会调节、法律调节这三种调节方式各有特点，各有长处与不足，单独使用任何一种调节方式都不能完全达到目的，使民族关系得到健康发展。这就有一个互相搭配、综合使用的问题，但并不等于说三种方式没有主次、轻重之分。不同的调节体系有不同的结构和重点，不同的调节体系适应不同的环境和需要。就三种调节方式组成的任何一种调节体系而言，通常，社会调节在每一种调节体系中都只能充当辅助手段，而不能作为主要手段，这样，就只有行政调节和法律调节两种方式可以充当主要手段，形成以行政调节为主和以法律调节为主的两种体系。但究竟是选择以行政调节为主，法律、社会调节为辅的体系呢？还是选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的体系呢？这就涉及到两种体系主要是两种手段，即行政调节和法律调节的比较问题。
行政调节具有以下特点：（1）、政策的制定比较快，也比较容易；（2）、政
策的覆盖面广，民族关系的所有方面都可以通过制定、执行政策来处理；（3）、政策的灵活性大，当然主管随意性也大；（4）、政策具有易变性、临时性，因而稳定性差；（5）、政策虽具有一定的严肃性、权威性、强制性，但不及法律那么高；（6）、政策调节的效果比法律调节差，违反政策的处罚缺乏量的规定性，往往教轻，而且从性质上说，也只是一种行政处罚，而非法律处罚。
法律调节的特点有：（1）、法律的制定程序比较严格，从起草、修改到提交立法机关讨论通过、最后公布实施经历的时间较长。一般来说，制定一部法律比制定一项政策要难得多；（2）、法律规范的内容具体的硬性规定较多，弹性小，可操作性强；（3）、法律制定的内容一般都是比较成熟或已经相对定型的东西，因而法律的稳定性好；（4）、法律具有相对的客观公正性，可避免主观人为因素的干扰和影响，结果人们比较容易接受；（5）、法律比政策具有更高的权威性、更大的强制力，法律比政策更容易得到贯彻执行；（6）、法律对违法所应承担的责任有明确的规定，处罚的性质与程度也与政策不同。
虽然行政调节与法律调节各有特点，各有长短,但比较而言，法律调节方式无论从可操作性、独立性来说，还是从实际效果以及可执行性来说，都要明显好于行政调节方式。因此，在选择调节体系，确定调节方式的结构和重点时，应选择以法律调节为主，行政、社会调节为辅的民族关系调节体系。
2、新形势下，确立以法律调节为核心的民族关系调节体系的必然性
改革开放以来，党和政府就不断加强法制建设，党在十五次全国代表大会上更是明确提出要依法治国，建设社会主义法制国家。依法治国的内容是，广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事业，保证各项工作都依法进行。从中可知，必须运用法律手段去管理的三大类事务：国家事务、经济文化事业、社会事业。这三类事务都和民族问题、民族关系密切相关。
首先，用法律作为调整民族关系的核心手段是依法治国及发展民族关系的需要。依法治国要求在社会生活的所有领域，树立法律的权威，以法治理。所以，在纷繁复杂的民族问题中，在网联社会关系的民族关系中，如果不能以法律加以规范，使之处于有序状态，那么就整体而言，依法治国的目标将很难实现。换言之，民族关系的法律调整是依法治国的重要内容，如果没有民族关系的依法调整，就不会有真正意义上的依法治国。从另一方面来说民族关系作为一种有自己特质的社会关系，内容丰富、复杂敏感，并且和其他社会关系相互作用，因此，要使之处在一种良好的状态之中，必须服从一定的规则。这个规则就应当是基于国家的利益和各民族的意志而设定的法律。因为法律关系具有的特性要求调节这一关系的手段必须是强有力的。在现代社会，除了法律没有别的事物可以有这种力量。法律是国家的意志，是以国家的强制力来保证实施的，是以法庭、监狱等国家机器为后盾的，任何一种社会力量都无法与法律相抗衡。所以在法律的规范和制衡下，可以使民族关系的积极方面在社会生活中发挥良好的作用，可以使民族关系健康有序的发展。
其次，用法律作为调整民族关系的核心手段是开发少数民族经济的需要。社会生活中的冲突往往可以找到经济的根源，要巩固和发展社会主义的民族关系，最重要的和最基本的工作就是要强固民族关系的物质基础，致力发展各民族的经济文化事业。然而，在社会主义市场经济体制下，经济的发展不止是单纯的经济问题，人们常说社会主义市场经济是法制经济，充分说明了法律在现代经济生活中的地位。在少数民族经济的发展上，在这个直接制约民族关系走向的重大问题上，法律同样起着重要作用。当前，西部经济大开发是党和政府工作的重要内容，也是全国改革开放的一个重要组成部分。由于民族关系的特殊性，在民族经济发展的过程中，法律不仅起着通常情况下对经济生活所起的作用，比如规范作用、引导作用、保护作用等等，而且由于少数民族经济的发展本身构成民族关系的内容，因而法律的作用在这里显得非常突出。民族地区的发展涉及到许多重要而复杂的经济关系，比如：资源富集的少数民族地区如何通过法律手段获得这些资源的开发、利用、受益权（从法律的角度讲这些资源都是属于国家的）；国家在民族地区开发这些资源如何带动当地经济的发展，促进当地人民群众生活的改善；对于因经济欠发达而财政匮乏的民族地区来说，如何获得国家财政的支持，在税收上得到优惠，从而有助于经济的发展居于边境地区的少数民族如何利用地理上的优势，开展同领国的经济贸易往来。从而为本地的发展注入活力，等等。这些都需要法律加以规范。可以说，离开法律的力量就不可能有作为民族关系基础的少数民族地区经济的发展。
再次，民族平等需要法律去保障。平等，在民族关系中居于特别重要的地位。民族关系中很自然的、首先遇到的问题便是各民族的地位问题，是彼此平等还是有高低之分？坚持民族平等便是正确的进步的民族观和民族政策，反之则是错误的、反动的民族观和民族政策。从社会整体利益而言，只有民族平等，才能有各民族的和谐与合作，才能推动人类社会的进步和各民族自身的发展。实行民族平等，受惠的不仅是某个民族，而是整个国家，整个人类社会。但是，民族平等的实现决不是通过一个宣言或一项抽象的政策就可以应声解决的，因为民族平等涉及众多的社会关系，涉及不同民族的利害得失，并且受制于社会制度、社会发展状况、意识形态等。社会主义制度为实现民族平等提供了可能，但这一美好的愿望并不会自动成为现实，还必须有国家和社会的关注和努力，必须有强有力的措施，这个措施首推法律。正如列宁所说：“保障少数民族权利的问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决。”法律的权威性和普遍的约束力，可以使民族平等原则成为社会的现实。以政治权利为例，要实现各民族的政治平等就应当使各民族真正地拥有选举权和被选举权，拥有言论自由，拥有担任公职的权利。这些都涉及到法律问题，只有通过法律的制定和执行，才能使各民族的平等权利得到实现、得到保证。具体来说，只有通过加强民族法制建设才能使各民族政治上的平等变为现实的、可以真正享有的东西。离开了有关的、具体的法律的规定，所谓民族平等原则只会成为一句空话。
无论从法律调节和行政调节的比较来看，还是从实际需要来看，选择以法律调节为核心的民族关系调节体系都是必要的，但是，现实情况是，长期以来，我国实行的是以行政调节为主，法律、社会调节为辅的民族关系调节体系，行政调节被广泛而普遍的使用，法律、社会调节手段即使偶尔使用，也是变换形式，被政策化以后使用的。法律在民族关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族关系的不断发展、改善发挥了重要的作用，其弊端和危害也是十分明显的，最大的弊端是带来民族关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族关系就正常和谐，并不断优化改善；而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族关系就 《论民族法制与民族关系(第3页)》
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