农民负担的现状与症结——湖北J市调查

内容提要：本文详细叙述了J市1980年代以来农民负担的发展及其状况，认为农民负担屡减不轻，与中央政府对地方政府包括乡村组织积极行政的期待有关。当地方政府包括乡村组织被视为地方经济发展的主导者和农民致富奔小康的带头人时，技术性的减轻农民负担的规定必然会被对策消解，农民负担有被推至接近恶性案件边缘的内在冲动。本文认为，减轻农民负担对于具有庞大农村人口的中国现代化具有基础性意义，要彻底减轻农民负担，就必须在乡村两级实行消极行政。

关键词：农民负担 税费改革 消极行政

———————————————————————————————————————

农民负担可能是1990年代以来媒体使用频率最高的词汇，遗憾的是，时至今日，农民负担越减越重，并无减轻的迹象。为什么农民负担会越减越重？为什么中央在1990年代一连下发20多个减轻农民负担的文件，还是没有解决农民负担过重的问题？我们试图以J市农村调查来作些讨论。前些年有顺口溜说“头税轻，二税重，三税是个无底洞”，头税即指国家税收，二税指合同负担内的三提五统经费，三税是合同外的各种集资罚款。我们以此为线索来展开叙述。 

一、现状

1、头税

J市农民负担如全国一样，是从1980年代末重起来的。1980年代农民负担相对较轻，以A镇为例，1988年农业四税（农业税、农业特产税、耕地占用税、契税）和屠宰税分别为42.067万元、0.29万元、1.172万元、0万元和2.095万元，合计45.614万元。到2000年，以上五税分别为147.13万元、56.85万元、0万元、5.31万元、32.02万元，合计241.31万元，为1988年的5.3倍，其中农业特产税和屠宰税更分别为1988年的196倍和15.3倍，简直不可思议。根据1988-2000年A镇乡镇财政一般预算收入表的统计，农业四税+屠宰税在1994年由上年的60.9万元突然升为98.1万元，升幅达61.2%。此后连年上升，到2000年升至241.31万元。就是相对稳定的农业税也是1988年的3.5倍。J市是全国商品粮基地，J市农民收入主要来自农业特别是粮食收入。考虑到农资涨价而目前的粮食价格基本未涨，农民2000年的收入较1988年并无实质增长，从以上国家税收的快速增长来看，头税已经不轻了。

2、二税

再来看“二税”的情况。二税即三提五统经费。按照通行的说法，“三提五统”是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和社会公益事业的费用。村提留包括三项内容，即公积金、公益金和管理费，是村集体经济组织依法从本组织成员生产经营收入中提取，用于维持村级集体经济组织扩大再生产、兴办公益事业和管理开发的费用。其中公积金用于村级集体生产发展所需，具体用于农田水利基本建设，植树造林，购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于村级集体福利事业所需，具体用于五保户供养、特困户补助，合作医疗，以及其他福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。五统包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业，是由乡集体经济组织依法向所属单位和农户收取的。

根据《1996-2000年A镇农民负担准鉴项目及指标一览表》，A镇1997—2000年4年间，三提五统的总数没有发生变化，其中三提220万元，五统146.6万元，分项为：三提中公积金58.7万元，占全部三提五统的16%，公益金73.3万元，占20%，管理费88万元，占24%，三项合计占60%；教育附加（乡村两级办学）为108万元，占29.5%，民政优抚13.7万元，占3.7%，民兵训练5.2万元，占1.4%，计划生育7万元，占1.9%，公路建设12.7万元，占3.5%，五项合计占40%.

以下来看A镇三提五统占农民人均纯收入的比重及分项用途。

A镇是典型的粮产区，几乎没有工业，第三产业收入也仅限于集市贸易，因此，农民的收入主要来自粮食。1995-1996年是全国粮食价格最高的时期，中稻价格一度超过0.8元/斤，随后中稻价格不断下降，至2000年市场价和收购价仅止0.40元，价格降了一倍，因此之故，从1997年至2000年，农民收入实际上是下降的，下降的幅度相当大。但在上报的农民人均纯收入中，这个数字无论如何是难以减少的。据《A镇国民经济统计资料（1996）》，1996年全镇农民人均纯收入为2146元，参与农村经济收入分配人数为3.55万人，全镇农村居民纯收入含间接分配及非生产性纯收入166万元，合计7，624万元。1997年三提五统366.6万元，占上一年度1996年农民居民纯收入的比重为366.6/7，624=4.81%，接近中央规定的三提五统费不超过上年人均纯收入5%的上限。

按中央政策规定，三提五统一定三年不变，所以A镇1997-2000年在《农民负担准鉴项目及指标一览表》上反映出来的三提五统中总额没有变化。因为这些年农民收入事实上是下降的，可以肯定，到2000年三提五统已突破了上年农民纯收入5%的上限，但因为农民人均收入计算的任意性，而不能在数据上反映出来。举例来说，A镇关于1997年国民经济和社会发展的统计公报说，1997年农民人均纯收入在1996年2146元的基础上增加629元，达到2775元，增幅达29.3%。1998年的国民经济统计资料认为农民收入继续增长，全年农民人均纯收入为2820元，较1997年人均增长45元。A镇农民收入增长的不算快。S县1999年国民经济和社会发展统计年报，农村居民人均纯收入2940元，1998年为3020元。

有意思的是前些年A镇人民人均纯收入的多少。据A镇统计站的资料，1993农民人均纯收入为888元，1990年农民人均纯收入647元，1989年为683元，1988年为600元，1987年为542元，1985年为431元。

农民人均纯收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年时间，而从1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，仅用了4年时间，到1997年农民人均纯收入2775元，增加2.15倍，仅用5年时间。可见农民统计收入增加之快，是十分惊人的了。

农民统计收入自1993年以来的快速增长，不是农民实际收入的增长。出现统计农民人均纯收入快速增长的原因，与1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定“农民直接向集体经济组织缴纳的乡统筹村提留，以乡为单位，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”有关。在百分比确定之后，要得到较大的分子，就必须扩大分母，乡村要得到更多三提五统收入，就必须将农民人均纯收入报得较高。

根据A镇统计资料，A镇农民2000年人均承担三提五统费用为112.3元，1985年为34.2元，2000年是1985年的3.3倍。

2000年人

若计算农民承担的其它税收， 2000年农民人均承担税收为1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。

仅仅说三提五统，增长的并不是很快，因为中央在1991年以后一再强调农民负担不超过上年农民人均纯收入的5%这根底线，三提五统成为农民负担的代名词，而在5%的底线规定之前，农民承担三提五统费远高于上年纯收入的5%。以A镇为例，1990年农民承担的三提五统费为上年人均纯收入的11.2%，1989年为上年的13.0%，1988年为12.5%.在农民负担问题引起全社会和国家领导人的普遍关注之后，三提五统以提高农民人均纯收入统计数来变相收取费用。 在1990年代前期特别是1980年代说“头税轻、二税重”是对的。