遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合

有因为存在着随时会被纠正的可能，权力拥有者才会“自觉服从”，服从公众意志。当然，很明确的是接下来就应该是具体怎样对行政立法、行政决策进行“透明”，那么开始的需要就应该是对“透明度”在此有什么要求，然后才是怎样做。在这里，“透明度”的要求就就是一种规则，而不仅仅是只要公开就是透明，因此，真正要找到的是这种有关于“透明度”的规范要求在与现有行政行为方式上的差距和消除差距的做法。在这里，我国加入WTO后承担义务中有关对贸易政策透明度增强的承诺，就是对立法者和决策者的要求，如在政府资助和补贴方面，首先要求的是对有关项目和具体方式的公布、公开、WTO《农产品协议》第四部份第六条“国内支持承诺”，第七条“国内支持的一般纪律”，对国内政府资助具体范围和方式均做了明确规定，必须依照执行，并以此做为立法和政策制定依据。同样在第九条“出口补贴承诺”的条款规定中，在政府的补贴政策中对补贴的减让范围做了具体的明确，而对于象“适用于所有产业的普遍性补贴，资助由企业直接进行或通过高等教育或研究机构签订合同而进行的研究活动，资助国内落后地区对企业根据法律要求对现有设施进行调整以适应新的环保要求而产生的财政负担等给予资助”（27）是允许补贴，不可诉，不会受到制裁。当然，仅只是明白清楚这些范围，做为常识来做要求是远远不够的，行政立法和行政决策对WTO规则的运用，要做到“透明”是因为贸易政策本身就是为促进国内经济而产生的，趋利避害的功利性不可不要，那么，符合规则和运用规则就成为重要的关键所在是应该表现为怎样合规地“透明”才能最好地保护自己。因此而在的权力分配上首先至少要做到的是“行政权与具体的市场经济活动的脱钩，将商业经营者利益与政府利益”区分开来，并且同时应该开通的是政府对经营者的对活渠道，了解、帮助扶持经营者发展。其次，行政执行权，包括调查、处理、处罚、许可权，以及行政合同等权力，当然是在规范的程序上形成一种确定，这种确定应体现为有关权力分配合理和有效的。在这里，有关程序的规范包括有明确法定的规则和无明文规定，但已形成惯例的确定性被确立。有关“行政执法权太过分散”（28）的表现，正是这种法定的程序和在此之外的“惯例”不被遵从所反映出的权力分配不清所造成。因为有关于行政执行权的分配在从总体上被肯定为是来自于法律的授权以后，怎样执行则似乎成为一种无关紧要的给予“自由发挥”的宽容，但透明度原则所要的不仅仅是在结果上，而是在于具体的行为过程中的秩序，更有甚者是那种连怎样做的明确规定都没有的大量的实际行政行为，尚没有“惯例”，因为没有一种基于正确的权力分配条件之上的正常，在一种紊乱现象后面的是使用权力的目的各不相同地背离了公众意愿。法律优先与法律保留， （ 29）都是在于一种对行政权力的约束，法律优先是以法律的最高权威来保证行政权力的不得僭越，而法律保留则是对法律规定的范围的保留，使之成为公众意志体现的领域。这些都是一种外在的约束，而比例原则（30）则是一种对行政权扩张的宽容限度的具体化，即具体使行政权力行使的“手段”应与“目的”相平衡.行政执行权所需要的正是这种可被具体化的限制，即某一种权力的行使的方式，包括可采用的手段，运用的强弱，应与目的相平衡，这种比例的原则被“透明”后，就成为一种规则，有明确规定的或无明确规定的“惯例”。权力的分解原则（31）关于纵向上的对权力的分解和对“不同环节的权能”的人“分开”，则是对法定的行政权力的内容和运用程序要求细化和具体化的反映，这些都表现出一种有关要求“开箱作业”情况下的明白清楚，有规有钜，但是，这种对于行政权力执行方式的规钜，显然是错综复杂的，只能在实践中不断调整，但其要领仍是权力对公众意志的遵从，权力不得自求其利。再次，关于行政监督权，咨询权和行政指导权等非“行为性”权力，在对行政行为公开化的要求的接受上最为直接。监督、咨询和指导的行为，是行政权力的一种自我约束和接受公众约束。对于接受约束的方式，如旁听报道与转播、刊截 、查阅（32）等，既是上述权力自行约束行政行为的途径参照，也是接受外界约束时及时校正的依据。当然，这种内部制约机制所需要的权力分配的结果，即对监督权、资询权和指导权的设置，是在于行政权力具体“行使”之外，首先要解决的就是其独立性，即对行政权力行使的制约和服从其目的需要的配合之间的关系。它的独立性的构成应该首先是来自于法律，而不应是行政权力的规定。另一个外在化的来源是与公众的沟通，即上述有关对旁听等公开方式的实现，与公众的这种联接使其虽然是“行政权”，但更直接地体现“公众权”。其次，行政监督权、咨询权和指导权应保证其有效性，即对行政权力的制约必须是及时、正确的，这一方面需要行政权力的分配的合理所要求的不断被“洗净”和“出新”的机制要被体现，另一方面是要有法律上的保障使其有遇有对抗时能够独立解决问题。在这里，有关廉政立法和分权平衡（33）的需要，应该是一种管理方式上的需要，是具体的而不是抽象的。“立法机关对‘一府两院’的监督权”没有做到“认真行使”，以及分权制衡的“三点成面的权力结构形式”（34）都应该是行政监督权、咨询权和指导权实现的保证和方式。“三点结构”本身应该具体的是指在具体的各级结构中的体现，行政监督权本身是“三点”中的“一点”，但在具体行使监督过程中，与公众的沟通方式，以及与法律和行政决策权所构成的相互关系，是不能代替其内部构成中应有的“三点制衡”结构的。
（2）行政权力的合理性配置的表现。
表现是应该服从于需要的，否则就是虚置。需要在WTO原则的要求下，当然不应被理解为是应时之需，社会政治体制所决定的社会发展方向应该是需要的根据。市场经济的发展方向必然要求对接WTO规则，“透明度”原则的要求就应该是政

治体制改革的要求，只不过现在这种要求的实现被加快了。对行政权力的合理性配置的表现而言，有效、有益是整体性表现，整体性有效有益的表现当然来自于部份之间的有机联系，凯尔森说：“在行政分权制度下，行政机关创造的规范并不是独立的。”（35）而这种相互联系的机制所形成的权力分配中的制约，是在于职责能划分、职责明确所形成的相互限制和监督、独立与服从，因此，行政权力的合理性配置是从划分不同的行政职能从而确定不同的行政主体开始的。
整体性表现之一：平衡。即对行政权力的配置能够形成行政主体与相对方之间平衡的运做机制。平衡具体是指：行政主体与相对方之间“行政法律地位的平等性”从而使“行政法机制具备博弈性”，以及在行政法机制“内部”所达到的“平衡性”设置，包括“制约机制与激励机制平衡”。（36）在此，应该明确的是，对行政权力的合理性配置，也就是做到这种配置能够形成相互制约和配合的平衡。立法、执法、司法、守法和监督的等同层面“五机制”（37）的平衡实现，以及由此开始第二层面结构形成的平衡，如行政立法、机制在保障“公民权利和自由”，确立“广泛而平等的政治参予体系”，建设“社会发展和进步的竞争保障体制”（38）等方面而在立法中所做的合理性的权力配置。这种解构的递进，越深入和具体，其透明度的实现，就越具有可能，因为对规则完善的机制而言，透明虽不是其目的，但是其结果的必然表现。
整体性表现之二：有效。有效应包括行政权力的合理性配置所达到的效率是优化的，以及对于其行为后果的反馈也是有切实表现的。而这种有效性的实现是通过有针对性的具体和有效率的程序来完成的，这就包括对行政主体的合理增减，裁减多余的机构，做到“小政府”的减瘦，同时又要合理地增设具体的有效管理机构，权力配置上明确、具体。在程序上的深入具体，是与权力配置相应而生的。只有有明确具体的行政主体，才有对共行为规范明确具体规定的可能。对透明度原则而言，行政权力配置所达到的有效即是透明度原则的目的，因为对无效行为或累赘的行为而言，都是透明度原则所要摈除的。
整体性表现之三：有益。有益不仅仅是指在宪政秩序下“体现一般的正义准则”，（39）有益应该是对抽象的公众意愿和具体的公众利益的实现。有益基于权利存在的合法性与合理性，而权利在权力体现为“权力本位”时，仅只将“国家财产”和“国家利益”放在首位，强调“个人利益服从国家利益”，（40）当然也是有益的表现，不过，权利同样应该是具体的，是因为行政主体相对方是具体的，有益是在体现权力行使中“权利一权力平衡”中被反映的。（41）行政权力的合理性配置不应该使权力的分配不清楚，以免权责不分，也不应该不准确，以避滥用权力或行政不作为的消极，这些都是为使权力的行使体现出具体的功效和功益，防止其有害或有损，因此，有关行政司法审查机制的建立，对行政行为的司法救济制度的完善，都是对这种有关于行政权力行使结果可能有害的预防之必须。
当然，对于整体表现的概说所需的必然是有关行政权力合理性配置的具体表现，这种细化当然不可能是本文所能完成的，但是可探求的。
具体化表现之一：博弈。有关行政机制的博弈性要求是在于制约的需要和激励的必需。法律的博弈（42）是政治的需要，政治法治化必然要有一种更为接近于具体而不仅仅是概念上的合理。A、同时决策。（43）博弈的表现是在于一种相互作用的需要。同时决策要求产生于两个个体的相互作用时，“每一个个体必须在不知道对方在干什么情况下决定自己的行为”（44）有关于行政决策有效要求的“政令畅通”，是指一种只存于形式需要上的一体化，因为具体的行政主体相对方是不同的，这种不同显然不是一种个体的不同，而是相互关系在不同条件不同环境下的相异，因此，“政令”被做不同理解和不同处置是必然的，也就是常说的“上有政策下有对策”，不应被简单理解为仅只是“对付”，而

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