影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵
4．政府与市场交叉失灵的表现之五：智力投资的短缺性
现代化的生产要靠有知识有文化的生产者来进行，目前从事农业生产的大多数是文盲、半文盲。缺少文化严重制约农业生产的档次和新的农业生产技术的推广，也是影响农民收入增长的重要原因之一。
农民子女的教育和农民本身的再教育应该是政府关注的一个重要问题，没有现代化的教育，就没有现代化的农业生产。所以各级政府都很重视农村教育问题，许多地方政府都规定了农村必须实现教育达标，包括校舍的达标。按照《义务教育法》第十二条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但是农村穷，政府投入的义务教育经费往往不足，关于学校建设费和学校经费以及校舍达标楼房化的费用，“上级政府在确定目标和下达计划时并没有提供相应的手段和条件。乡政府为实现目标和计划，只得采取行政命令的方式加以贯彻，从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、财力和物力。”（徐勇，1997）太少的教育投入政府就要干涉，但是农村教育政府干涉的结果是负担还是由农民承担，农村教育虽说“义务”，实质还是农民自己出钱办，政府管理职责不到位，出现政府失灵。
在政府失灵的情况下，按理可由市场或社会来弥补，但是我国《教育法》第二十五条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”不许营利，从制度上排除了市场因素的介入。即使不以“营利”为目的，要在农村办学，政府准入的条件是很严格。实际上，更为关键的是，私人在农村办学，赢利的可能很小。所以农村几乎没有私立学校，针对农民再教育的学校更少。相对城市来说，农村教学条件和教师素质都较差，农民子女读完义务教育后，继续学习的机会少，作为父母的农民因自身素质较差，不少人认为读书费钱又没多大作用而让子女辍学或外出打工。农民在生产中所需要的知识也无学习机构提供，只有靠相互交流或经验积累。低素质的农民，很难有高产出的农产。
四、小结
1．影响农民收入增长的政治体制、经济体制上的根源主要体现为，对于农村事务管理既有政府失灵，又有市场失灵，甚至还有政府与市场同时失灵的现象。也就是说，政府与市场双重失灵是影响农民收入增长的体制性障碍。
2．为克服上述体制性障碍，应进行相应的农村政治体制和经济体制改革。建议中国绝大部分以农业为主的县，除按照区域发展规划设少数副县级的中心镇以外，由“6 套班子”组成的乡镇“完全”政府可以改制为县一级的派出机构——乡公所。乡镇一级的七站八所一部分则改造成为中介服务组织，
另一部分并入乡公所，由乡公所统一调配。这样可以大幅度精简乡镇一级机构和公务员的数量，大大减少农民负担。
3．取消乡公所独立的财政权。乡公所所有经费（办公费及人头费）一律由县财政下拔，上级安排的行政任务，需要上级配套的财政支持，乡公所无权自行财政创收。这就从根本上杜绝了农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派）的可能性。
4．健全村民自治制度，同时完善农村税费改革，乡、村两级建立合作社组织作为独立经济法人和纳税主体；农民作为村民和社员，只根据村民委员会和社员代表大会议定的项目在村社内交费或租金，在合作社之外的经营则依法纳税，凡是加重农民负担的行为，严惩不贷；只对约4 万个乡级、70 万个村级合作社征收税费，可以大大减少过去对2 亿多“原子化”农户进行税费征收的过高成本（温铁军，1999）。
5．乡村教育应由地市一级统筹，作为国家对农村的特别支持，这也是国家有能力且应该完成的义务。这不仅可以大大减轻县乡两级的财政压力，而且可以在城乡统一规划义务教育和其它各级各类教育。
作者简介：金太军(1963-)，男，安徽全椒人，博士，南京师范大学特聘教授，公共管理系主任，公共事业管理研究所所长，从事公共管理研究； 南京 210024。025-3598759(o)，6207827(h)，13912947984。E-mail:jintj@263.net；张劲松（1967-），男，湖北鄂州人，硕士，江汉大学公共管理系副教授，主要从事行政学研究；武汉 430019。电话：027-82914462（宅）；BP：027-1295161772；E-mail：zhang919@public.wh.hb.cn。
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注释
[①] 按宪法和村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自治组织。但实际上村委会仍承担着一定的政府职能，具有“准政府”的特点。
[②]数据摘自《市场报》2001年1月12日第1版。
[③]数据摘自《报刊文摘》2002年1月21日第1版。
[④]参见《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学出版社2001年版，第188页。
[⑤] 虽然我国一些村实行了村党支部选举的“两票制”，如山西省河曲县、安徽凤阳、广东深圳龙岗区以及四川省60%的村都先后实行了村党支部换届“两票制”，即在原有的党员选票前，增加了村民的信任票和推荐票，作为确定村党支部候选人的依据。但总的来看，村民对村党支部的影响是很小的。
参考文献
⑴陆学艺：《“农民真苦，农村真穷”？》，《读书》2001年第1期。
⑵周天勇《债务、吃皇粮与三农经济发展》，《中国经济时报》2001年8月31日。
⑶刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》，2000年第2期。转引自《税费改革与乡镇财政民主建设》，《管理世界》，2001年第5期
⑷周明生、金太军等：《论当代中国政府经济职能的战略性重构》，《学习与探索》2000年第5期。
⑸王广正：《论组织和国家中的公共物品》，《管理世界》1997年第1期。
⑹[美]保罗·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》第12版，中国发展出版社1992年版。
⑺党国英《农村发展：真的遇到困境？》， 转引自新浪网财经周刊第六期（finance.sina.com.cn） 2000年11月10日。
⑻沈路涛：《我国农民2001年人均纯收入预计比上年增长4%》，转引自人民网综合报道 2002年1月11日 。
⑼赵健、蔡宇平：《如何确保农民收入增长》，《人民日报》1999年7月15日第9版。
⑽陈文科：《关于湖北农业、农村经济的发展与改革问题》，《鄂州大学学报
《影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵(第5页)》
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