影响农民收入增长的体制性障碍——政府与市场双重失灵

内容提要:农民收入增长滞缓甚至负增长是困扰农村发展的一大难题。影响农民收入增长的原因很多，只有从政治体制、经济体制上才能找到根源。这种根源既有政府失灵，其表现是城乡治理两极化、财税体制集中化、行政指导指令化、管理目标自利化、乡镇政府农场化；也有市场失灵，其表现是农民收入有限性、“抓大放小”片面性、环境污染全面性；甚至还有政府与市场交叉失灵，其表现是土地产权残缺性、村务管理失效性、社会保障滞后性、智力投资短缺性。也只有从体制上才能寻求解决农民收增长问题的治本之策。

关键词：农民收入增长；体制性障碍；政府失灵；市场失灵

减轻农民负担，增加农民收入是事关农村经济发展和社会稳定的战略性问题。关于增加农民收入问题专家学者提出了很多“医方”，各级政府也采取了许多措施。但是，乡镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力的能力连年下滑，农民收入更出现了连续负增长。造成这一状况的一个重要原因是解决农民收入问题的方法多局限于农业内部，采用的是诸如调整种植结构等治标之策。笔者认为，增加农民收入是一个系统工程，涉及“三农”问题的根本，不是调整种植结构这类方法所能解决得了的；只有从政治体制、经济体制上才能抓住影响农民收入增长的根源，也才能找到解决农民收入问题的治本之策。 

一、 影响农民收入增长的体制性障碍之一：政府失灵

政府是农村公共事务的管理者，农民收入增长问题与政府管理失灵的相关性非常大。

1．政府失灵的表现之一：城乡治理的两极化

要增加农民收入不能仅从农村这个小圈子来找方法，因为影响农民收入增长的最根本的原因还不在农村本身，而在城市，其中的关键在于农村与城市发展的两极化，即有关学者所概括的一种新的“一国两制”：城乡分割，一国两策。（陆学艺，2001）客观上，中国这个人均资源有限的农业人口大国，建国初期在战争环境和没有外部市场的压力下，不得不追求重工业优先的国家工业化，城市自然是国家发展的重心，也是国家重点保护的对象。逐步形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构，以农村补城市，优先发展城市。主要手段是工农业剪刀差，城乡户籍两种政策，“农”与“非农”界线分明。二元经济结构和经济运行中的体制约束及歧视性的政策，造成了城乡收入的两极化。

城乡分治体制在经济发展平和的条件下，农村向城市作出的是常规贡献，而当经济发展出现波动，国家首先牺牲的是农民的利益，保住城市利益，此时农民作出的牺牲更多。远的如1957年大炼钢铁时，经济发展过热很多农民进入城市、进入工厂，成为“非农”，但是在随后的经济大调整中，首当其冲的就是这些农民，这部分从农村转移出去的农民又被遣送回乡，重当农民；近的如1996年后，城市下岗职工增多，城市就业机会减少，为保护下岗职工人利益，各地再就业工程大多通过政策法规清退农民工、临时工，为下岗职工腾出岗位。国家这种政策选择有其理由：城市稳定关系全局，因为城市工人没有土地、缺少生产资料，一旦这些人不稳定，就会很快发生社会动乱。而农民却不同，农民有可以活命的土地，牺牲了一些分农民的利益，不会彻底影响到政局的不稳，加上农民生活的空间不象工人那样集中，容易分化矛盾，不致造成尖锐的冲突，农民劳动力过剩就不会像下岗职工那样动辄到政府门口示威静坐。

城乡分治为城市工业化发展奠定了基础，但是，当工业化发展到一定程度，进一步牺牲农民的利益，必然影响工业的发展。当前出现的通货紧缩现象，就与农民收入过低有关。在2000年初冬举行的一次“农民收入和消费增长论坛”上，中国经济研究中心主任林毅夫指出：增加农民收入，对城市经济也会有促进作用。中国经济出现通货紧缩的现象，主要指城市生产过剩，在广大的农村还是有市场的。因此，唯有农村实现现代化才能促进中国工业的现代化。

现阶段中国的农村正在从传统农业向现化农业转变，农业的现代化现在正是需要工业进行反哺的时候了。即使农业进入了现代农业阶段，也需要工业来稳定地反哺和保护。只有这样，才能避开农业生产的自然风险、市场风险和体制风险。工业越发达，反哺的力度也就会越大。沿海一带工业发展很快，特别是乡镇工业发展快，反哺农业的力度也就越大，农民收入就能稳步增长。

2．政府失灵的表现之二：财税体制的集中化

自从1994年实行分税制以来，中央财政和政府宏观调控能力大大增强，中央对地方的控制也增强了。但是，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。这样逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县乡政府的财政常入不敷出，据有关资料显示全国50-60%的县政府和75%的乡政府发工资都有问题。另一方面，由于农村经济发展的后劲不足，盈利的企业很少，县乡吃皇粮的人很多，僧多粥少，加上财政收入不足，工资不到位、少发的现象比比皆是。可以想象，在一个连工资都难以有保证的地方，公务员实施行政行为的公正性能有多大的保证，根据管理学的常规，管理者的低成本往往导致管理效果的高成本。

财税体制的集中化直接导致了县乡财政赤字。从税收得不到足够的钱，县乡政府以及村委会[①]在进行管理时出现如下政府失灵：

其一，县乡政府在进行政务活动时，常把创收当作第一位的要事来抓。公务员如果工资都发不出，行政权力就会向行政主体方面倾斜，政府决策往往在考虑公共事务管理时，渗入行政主体自身利益需求。因此，出现各种名目的乱摊派、乱集资、乱收费，就不足为奇了。而这些费用最终都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。

其二，农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。没钱怎么办？政府不能关门，政府无法运转社会也就无法正常运转。因此，县乡政府以及村委会举债发薪已成了普遍现象。有关资料统计：三农负担共计近20000亿之巨，按6%利息计算，年需要利息1200亿，就是贷款还款期平均放宽到十年还完，不再增加农村集体贷款和借款，一年也需要平均还本付息近2600亿。十年期间，分摊到每一个县，平均每年需要还本付息一个亿，平均到每个乡镇每年要还本付息580万元（周天勇，2001）。刘喜堂（2000）根据对全国81个农民负担检测县的调查，乡均债务额达到1098.6万元，均净负债为708. 4万元，乡镇一级政府面临破产。农村基层政权的债务最终还是要靠征收农民税费来还。

3．政府失灵的表现之三：行政指导的指令化

政府干预经济是政府的一项重要的职能，而政府干预往往缺乏足够的准确的信息。政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为‘搀水分’等原因，政府要

实施行政指导是农村基层政府推行积极行政的一个重要手段，也是必不可少的。但是，农村基层政府，特别是乡镇政府实施有效的行政指导，尤其是有关市场信息的行政指导却是勉为其难。其原因：一是乡镇政府的信息渠道并非总是畅通的，而且信息的来源单一，主要依靠上级政府提供；二是乡镇财政困难，很难挤出一定的费用来收集有关信息，而信息的获取却往往需要高额的成本；三是乡镇信息处理的人才匮乏，在我国大多数乡镇高层次的人才很少，乡镇拥有计算机也少，能利用互联网的乡镇更少；四是乡镇缺少收集信息的积极性，因政府行政是非盈利的，政府进行行政指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本，这种成本是不应向使用者转移的，因而制约了乡镇收集信息的积极性