社保制度变迁中政府作用的再认识

一、我国社会保障制度改革所取得的成绩及存在的问题

　　社会保障制度是中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用必要的制度保证，也是深化国有企业改革的基础工程。随着我国的经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转换，作为社会主义市场经济体制的有机组成部分的社会保障制度也已经由原来的现收现付模式向部分积累的“社会统筹与个人账户相结合”的模式转变，这种转变就是我们所说的社会保障制度的变迁问题。

　　社会保障制度作为一种社会经济制度，是公共选择的结果，是社会经济发展到一定阶段的产物，并随着社会经济的发展和自身实践活动的发展而不断发展变化。完善的社会保障制度作为现代化社会的一个重要标志，在社会经济运行中起着“减震器”和“安全网”的作用。随着社会主义市场经济的发展，社会保障制度的作用愈来愈重要。改革开放以来，中国政府从国情出发，积极推进社会保障制度改革，初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架。从目前发展的情况看，社会保障制度中的基本养老保险的覆盖人数已从1998年底的1．12亿人扩展到现在的1.29亿人；失业保险的覆盖人数也由0.8亿人扩展到近1亿人，每月领取失业保险金的人数从70万人增加到128方人；目前已有1400多万人从原来的公费医疗和企业劳保医疗转向新的医疗保险制度；此外，全国600多个城市普遍建立了居民最低生活保障制度，近两年来先后有300多万城市低收入居民得到救助。社会保障制度为社会主义市场经济体制的建设作出了积极的作用。

　　但是，对于中国这样一个人口众多的发展中国家来说，社会保障制度建设是一项十分复杂的社会系统工程，目前社会保障制度改革还存在一些问题：（１）社会保障的主要承担者仍然是企业事业单位。目前职工的养老、医疗、失业等仍由企业来承担、社会保险金的发放和退休人员、下岗职工的日常管理工作仍主要由企业来承担。国有企业下岗职工的基本生活保障资金，本来要靠企业、社会、财政三方面共同筹措，但由于企业（特别是一些困难企业）和社会分担的部分没有很好落实，一些下岗职工不能及时足额领到基本生活费的现象仍然存在。（2）社会保障制度正常运行所需的资金缺口还比较大。例如，近几年来，参加社会统筹的企业离退休人员每年新增200多方人，养老金支出数额越来越大。在过去的计划经济体制下，社会保障没有资金积累。同时，由于养老保险覆盖面窄，因企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，没有实行全国统筹，地方之间的基金不能调剂使用，因此部分省份的养老保险基金有了支付缺口。尽管两年来中央政府下了很大决心确保企业离退休人员养老金的发放，帮助地方解决拖欠养老金的问题，但一些地方旧的拖欠未了，新的拖欠又来，极大地影响社会保障制度的正常运行。（3）社会保障制度的管理不够规范，尤其是社会保障基金的管理不够规范。例如，按照中央政府的规定，基本养老保险基金要实行全额证缴，但是目前部分地区仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象时有发生。此外，对会保障基金没有纳入财政统一管理，省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于社会保障的责任划分也不够明确。（4）社会保障制度的涵盖面还很窄，基本上集中庄城市的公有制单位中实施，就是在城市中、居民最低生活保障制度的覆盖范围也有待扩大。比如，在实施城市居民最低生活保障制度的过程中，一些没有进入再就业服务中心的，以及没有参加社会保险的各类企业下岗职工或失业人员，他们中的一部分家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，却还没有进入这条“最低保障线”。如此等等。上述这些问题的存在，使社会保障制度的作用大打折扣，没有起到应该起的作用。我们把它称为社会保障制度的失效或低效。

　　二、市场调节失效与政府调节失效的交替作用导致我国社会保险制度的低效率

　　上述的分析表明，我国的社会保障制度在维护社会稳定，促进社会经济发展方面起了很大的作用。但从总体来看，社会保障制度在由旧的制度安排向新的制度安排转换的过程中，它的总体效率还比较低，还不能真正适应社会主义市场经济体制建设的需要。我们认为，目前社会保障制度低效的原因主要有以下两个方面。

　　1．是市场机制调节失效或低效的结果

　　社会保障制度作为公共选择的产物，具有公共产品或准公共产品的特点，即具有社会性、非竞争性和非排它性的特点。这一特征使社会保障制度无法完全通过市场调节来实现高效率．我们把它称为市场调节失效。这主要表现在以下几个方面：第一、市场经济高效率配置资源的前提条件是竞争性和完全信息的市场结构。而社会保障作为一种社会稳定的制度安排，从它诞生的那天起，就具有一种社会性。这种特性决定了制度的供求是不对等的。政府希望全体公民都加入到这种制度中来，而公众在市场经济条件下，更多的是追求个人利益的最大化。因此，单纯依靠市场机制调节难以把社会保障制度的覆盖面扩大，市场在这里的作用非常有限。第二、市场机制的调节是一种自发的、具有盲目性的调节，它会造成资源的浪费。而社会保障制度所要求的安全性决定了社会保障制度调节的计划性。因此，单纯依靠市场调节存在着风险，并不十分可靠。第三、市场的调节是一种短期的调节，而目前社会保障体系建立的主要症结是长远目标与短期应急措施之间的矛盾；在制定长远发展目标时，侧重经济效率，强调个人责任和个人胀户积累，分流企业负担和国家负担；在决定短期应急措施时，侧重社会安全，强调稳定压倒一切，强调政府责任，财政仓促应对，这很容易出现“个人依赖企业，企业依赖政府，地方依赖中央”的局面。这个矛盾依靠市场机制的自发作用无法解决。第四、市场经济是有理性的主体追求经济利益最大化的制度安排，社会保障制度则是侧重于追求社会效益的制度安排，因此无法单纯依靠市场机制来获得这种制度安排所需要的资金积累。同时，社会保障制度由旧的制度安排向新的制度安排的过渡中产生了大量的转制成本，这种转制成本也无法通过市场机制来自动消除；第五、市场机制自发作用的结果就是优胜劣汰，从而会产生失业、分配上的两极分化等社会问题，社会保障制度就是为解决这些问题才出现的一种制度安排。由此，我们可以推断：依靠市场机制不可能解决其自身产生的问题。因此，我们认为，在社会主义市场经济条件下，社会保障制度的建设必须有政府的参与。

　　2．是政府调节失效或低效的结果

　　以上已经论证了社会保障作为一种公共产品或准公共产品，离不开政府的扶持和投入。但由于种种原因，政府在这方面的职能并没有真正发挥出来，有些职能还被不断削弱，甚至带来了一些负作用。我们把它称为政府调节失效或低效。具体表现在以下几个方面：其一、政府调节的失效或低效是由于政府行为本身的失当引起的。政府的职能就是矫正市场的失效或低效，但在市场失灵的领域，政府往往用简单的、单一的行政手段或政府垄断的方法作为解决问题的唯一方法。表现在社会保障制度的运行中，就是政府包揽一切，依靠政府投入大量社会资源来维持，造成了社会保障制度的生产效串低下。尽管为社会提供了福利，但因其本身就是靠牺牲可能更大的原有社会福利换来的，结果可能是社会总福

利没有增加反而减少了。其二、政府调节的目标可能不正确。这隐含着两种可能：一种是政府行为本来就目的不明，导致政府确定的目标也是不明的。比如，如果政府行为不是以社会福利最大化为目的，那么制定的目标也必然是一系列并不是以社会福利增加为目的的目标。这些目标的实现，自然是不管好与坏，都会导致政府行为的失效。再比如，社会保障制度要达到什么水平？多大的覆盖面才合适？等等，并不是很明确，因此制定的政策和采用的调节手段也就不那么确切。另一种情况是政府行为目的已明确是追求社会福利最大化，但出于不能正确认识市场经济的社会经济背景，不能正确认识在市场经济下实现技会福利最大化所必须遵循的规则，从而选择了不正确的追求社会福利最大化的道路或途径，制定了不符合市场经济规律要求的目标。反映在社会保障中就是政府往往一厢情愿地指望企业能 自动完成社会保障的责任，这种不正确的认识带来一些不良的后果，因为需知目标与实现手段和途径总是紧密结合的，错误描述目的的目标和实现这种目标的手段，执行结果会高目的差之千里。要使政府制定的目标正确，前提是具备完备的信息、正确的决策。前一点是最经常得不到满足的，再加上正确的决策还受人的主观能力影响，因而政府行为也往往具有天生失效的特征。其三、政府进行既定目标的行为后，其他市场主体能否受影响、诱导、督促而相应行为，并客观上整合形成与目标设想一致的市场经济运行，并不由政府行为完全决定，而是具有极大的不确定性。因为在市场经济中，个人、企业等市场主体有自己的目标，因而不一定能按照政府意愿行为，一旦市场主体的行为或各市场主体行为的整合与政府设想的目标出现偏离，就意味着政府行为的失效。其四、政府责任的不完全性，使社会保障制度的覆盖面估窄。社会保障制度覆盖面窄带来了两种情况：一种情况是，社会保障机构不负责非国有经济就业人员的社会保障，非国有经济就业人员的社会保障无人真正过问，因而城市中的非国有企业为降低自己的劳动成本而宁愿把收外地民工，也不愿把收下岗分流人员；另一种情况是，政府也要求非国有经济建立社会保障制度，但非国有经济就业人员的社会保障基本主要由非国有企业本身及受保障者自身来积累，政府并不管，而社会保险制度实际上应该是由政府、企业、受保障者三个方面共同建立的，政府不负责自己应承担的责任，就等于把非国有经济

《社保制度变迁中政府作用的再认识》