试论我国生态环境法治建设

染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的法律责任等等都未做出任何规定，最终使得该规定在实践中根本无法落实，其实际的作用就是除了宣示立法者的立场外，基本上是一纸空文。
针对上述情况，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化，以便于在实践中操作。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。
3、消除现行生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象。
我国现行生态环境立法中，存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”（4）。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。
二、 我国生态环境法治的核心——“普遍守法”
“良法之治”仅是生态环境法治的前提，实现了“良法之治”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”（5），对我国的生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成。具体而言，“普遍守法”又包括执法和守法两个环节。
（一）、“普遍守法”的关键——严格生态环境执法
学者在分析我国环境法的实施实效时严肃地指出（6），当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉不自觉地走上了“重开发，轻保护”、“先污染，后治理”的传统发展的道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价，个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力有着不可推卸的责任。
“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了群众对法律的信任。因为民众如果从经验中得出连政府都带头不守法的法律经验，将会从根本上动摇他们关于法律的信念，甚至使人们失去对法律的信心，更不必说树立法律至上的观念了。因此，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政迹方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。此外，尤其值得一提的是，为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境法律中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观意想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。
（二）、“普遍守法”的根本——公众环境守法意识的养成
日本法学家川岛武宜认为，“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。------大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”。（7）学者梁治平先生在论述我国法实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差剧的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”（8）而由一群具有浓厚传统意识的人来执行先进的法律，其后果诚如现代化学者阿历克斯·英格尔斯一针见血地指出的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”（9）以上学者鞭辟入里的分析仿佛专门针对我国生态环境法的实施状况而发，我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”，那么，再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西，而绝不可能隽刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中。
对公众环境守法意识的培养，不断加强宣传教育无疑是一条十分必要的途径。但笔者认为，针对我国民众普遍不了解不关注我国的环境法及环境问题的现状，大力扩展公众的环境权对提高公众的环境守法意识来说更为重要。所谓环境权，是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利”（10）。其内容包括生态性权利和经济性权利。前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并

于其中生活、生存、繁衍，其具体可化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权、环境美权等。后者则表现为环境法律关系主体对环境资源的开发和利用，其具体可化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。此外，基于环境保护的需要，还包括环境知情权、环境监督权、环境事务参与权、环境结社权、环境改善权、环境请求权等程序上的环境权。因为环境权的内容十分抽象复杂，因此，必须通过行政法、民法、经济法、刑法等部门实体法将其具体化才能切实予以保护，同时，鉴于当前我国环境诉讼对起诉资格要求过严（无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果）不利于保护公民环境权利的情况，有必要借鉴美国的“公民诉讼”制度（11），适当地放宽原告起诉资格，扩大起诉对象，赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反法定污染防治义务（所谓违反，包括已经违反、正在违反以及将要违反）为起诉理由。笔者认为，只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。唯如此，我国生态环境的法治才能最终得以实现，因为，“法律只有在受到信任，并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的”（12）。


注释：
（1）（5）亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1983年，第199页
（2）张坤民：《可持续发展与中国》，《中国环境管理》1997年第2期
（3）[美]博登海默：《法理学—法哲学及其方法》

《试论我国生态环境法治建设(第2页)》