欧盟共同农业政策的改革及其影响
摘要：欧盟共同农业政策实施40年来对欧盟农业保护和发展起到了巨大作用，但同时其采取的主要措施也带来了很多问题。始于20世纪90年代初的改革带来了基础性的变革，改革的主要措施是从价格支持转为直接收入支持。持续的改革已产生了深远的影响并仍在继续。这些改革也反映了欧盟对内和对外政策的调整。欧盟共同农业政策改革的影响是全球性的，其他国家和地区都会关注其改革并调整自己的政策。 欧盟共同农业政策(以下简称CAP)自其实施以来取得了巨大成就。 这一政策强调保护和发展农业，同时保护生产者和消费者的利益。然而，其主要措施是对农产品的价格支持，在其实施之初就带来了很多问题，最大问题就是沉重的财政负担。因而，对共同农业政策的改革可以追溯到它实施之初。随着世界政治经济的发展，来自欧盟外部的压力也逐渐显现出来，这就是欧盟扩大和世界贸易自由化。本文考察共同农业政策的改革动机并对其影响进行分析，可作为对中国农业政策的借鉴。
一、共同农业政策40年的成就与问题
(一)共同农业政策的目标和实施机制 评价一个政策体系是否成功，得看其目标是否达到以及其相关的机制。我们简单回顾一下共同农业政策的目标。《罗马条约》是最初西欧六国建立欧洲经济共同体(EEC)的基础，并于1958年 1月1日生效。在其“共同市场”条款中特别包括农业方面。在共同市场内进出口数量限制和关税将在成员国中取消，并建立共同的对外关税。由于各国农业政策中支持方法和支持力度有很大不同，所以农业在一体化中是一个困难的问题。但最后《罗马条约》为建立共同农业政策作了准备。《罗马条约》的第39条中指明共同农业政策的五大目标：促进农业劳动生产率提高；确保农业群体相当生活水平，增加农民个人收入；稳定市场；保障供给的可靠性；确保农产品以合理价格到达消费者手中。由此共同农业政策的三个支柱形成：单一市场，允许农产品的自由流动；内部优先，避免共同体外部廉价商品；财政统一。 根据这些原则，在1960和1962年间创立了 CAP的主要实施机制。它包括两个部分。其一是共同市场组织(COMS)。这些组织不是人的组织，而是覆盖不同生产部门的有关规定。它们的目的是通过适当的机制去支持市场，这些机制根据所覆盖的生产领域而变化。现在这些COMS包括除土豆、蜂蜜和某些烈酒外的所有产品。其二是欧洲农业指导和保证基金(EAGGF)。这是欧盟预算的一部分，是财政统一的必然结果。它用于资助 CAP的所有开支及乡村发展措施的部分开支。其中，保证基金占绝大部分。共同市场组织、农业指导和保证基金对CAP的顺利运行提供了保证。
(二)40年的成功运转 尽管一些经济学家指出CAP是欧盟的一大灾难，但它是一个成功的政策。 这可以从它的目标是否实现来判断。CAP40年的成就基本达到了《罗马条约》39条的特定目的。 1.增加了劳动生产率。欧盟从农产品短缺和农业消费依靠进口到主要农产品百分之百自给、谷物出口和相当大的食物储备。并且这些成就对其他经济部门的发展有很大帮助。战后技术进步和农场规模的扩大对农业增长有很大帮助。 2.市场稳定。稳定价格的目的无疑是达到了。CAP的干预主义机制导致了共同体市场比世界市场和美国市场较小的价格波动。事实上对主要农产品价格支持的可变差价税方法，使得共同体的价格与外界变化的影响相隔绝。同时干预和出口补贴也消除了其内部变化(如农产品过剩)对价格的影响。 3.确保日常供给。欧洲委员会是这样描述这一富有吸引力的方面：只要我们想到海外农产品供给的脆弱性，就能明白作为欧洲的一个实体，具有2.6亿或许不久超过3亿人口，不能负担的起粮食供给而依靠别人。共同体有责任去利用它自己土地的富饶。”’显然，确保供给的目的是达到了。
(三)遇到的问题 共同农业政策遇到的问题既有来自内部的，也有来自外部的。 其一，沉重的负担 预算困难主要是价格支持引起的。共同市场组织对大约70％的农产品给予市场和价格保证以及对外的保护。不能在特定价格出售的农产品，国家的干预机构就运用干预价格。农业产出随着农业生产率的增长持续增加，并且直到80年代早期一直为价格增长所鼓励。连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食。而欧盟内的消费增长却很有限。不可避免的结果是极大的自我满足：与欧共体进行竞争的大多数进口产品数量被减少，欧共体出口到第三国的产品增加了。价格支持导致共同体用大量的预算购买剩余产品和出口补贴。在其早期，农业支持预算占总预算的绝大部分。 其二，环境保护和乡村发展 农业和林业不仅生产食物和纤维，也塑造乡村环境。土地维持着持续的生产以及现代社会价值。作为共同产出出现的环境资源主要是土地利用，包括水供给、半自然栖息地、野生动物、乡村历史及文化、乡村风景和公共用地。CAP被批评为引起乡村环境变化而没有考虑其影响。在《罗马条约》中没有提到环境问题。在过去的年代里农业污染成为主要问题。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，同样污染了人类的水供应体系。欧盟的乡村显示了一个农场数量和农业雇员(尤其是年轻人)不断减少的过程，这给乡村发展带来了很大的负面影响。 其三，欧盟东扩的压力 在1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判中，农业被证明是一个尤其困难的方面。因为这些国家给予农业相当普遍的支持。中东欧国家(CEECS)农业落后，其情况与上述国家不同，但问题更多。主要问题是其庞大的农业人口。十个候选国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将会增加农业人口的2倍多，农业面积将扩大40％多。重要的是怎样使对农业的补贴调低到相对低的支持水平，从而不会使负担更为加重。 其四，WTO的挑战 最初CAP的改革是由于一些产品的持续过剩和预算危机，但外部的压力也同时存在。尤其是近年来世界贸易自由化，从GATT Uruguay回 《欧盟共同农业政策的改革及其影响》
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一、共同农业政策40年的成就与问题
(一)共同农业政策的目标和实施机制 评价一个政策体系是否成功，得看其目标是否达到以及其相关的机制。我们简单回顾一下共同农业政策的目标。《罗马条约》是最初西欧六国建立欧洲经济共同体(EEC)的基础，并于1958年 1月1日生效。在其“共同市场”条款中特别包括农业方面。在共同市场内进出口数量限制和关税将在成员国中取消，并建立共同的对外关税。由于各国农业政策中支持方法和支持力度有很大不同，所以农业在一体化中是一个困难的问题。但最后《罗马条约》为建立共同农业政策作了准备。《罗马条约》的第39条中指明共同农业政策的五大目标：促进农业劳动生产率提高；确保农业群体相当生活水平，增加农民个人收入；稳定市场；保障供给的可靠性；确保农产品以合理价格到达消费者手中。由此共同农业政策的三个支柱形成：单一市场，允许农产品的自由流动；内部优先，避免共同体外部廉价商品；财政统一。 根据这些原则，在1960和1962年间创立了 CAP的主要实施机制。它包括两个部分。其一是共同市场组织(COMS)。这些组织不是人的组织，而是覆盖不同生产部门的有关规定。它们的目的是通过适当的机制去支持市场，这些机制根据所覆盖的生产领域而变化。现在这些COMS包括除土豆、蜂蜜和某些烈酒外的所有产品。其二是欧洲农业指导和保证基金(EAGGF)。这是欧盟预算的一部分，是财政统一的必然结果。它用于资助 CAP的所有开支及乡村发展措施的部分开支。其中，保证基金占绝大部分。共同市场组织、农业指导和保证基金对CAP的顺利运行提供了保证。
(二)40年的成功运转 尽管一些经济学家指出CAP是欧盟的一大灾难，但它是一个成功的政策。 这可以从它的目标是否实现来判断。CAP40年的成就基本达到了《罗马条约》39条的特定目的。 1.增加了劳动生产率。欧盟从农产品短缺和农业消费依靠进口到主要农产品百分之百自给、谷物出口和相当大的食物储备。并且这些成就对其他经济部门的发展有很大帮助。战后技术进步和农场规模的扩大对农业增长有很大帮助。 2.市场稳定。稳定价格的目的无疑是达到了。CAP的干预主义机制导致了共同体市场比世界市场和美国市场较小的价格波动。事实上对主要农产品价格支持的可变差价税方法，使得共同体的价格与外界变化的影响相隔绝。同时干预和出口补贴也消除了其内部变化(如农产品过剩)对价格的影响。 3.确保日常供给。欧洲委员会是这样描述这一富有吸引力的方面：只要我们想到海外农产品供给的脆弱性，就能明白作为欧洲的一个实体，具有2.6亿或许不久超过3亿人口，不能负担的起粮食供给而依靠别人。共同体有责任去利用它自己土地的富饶。”’显然，确保供给的目的是达到了。
(三)遇到的问题 共同农业政策遇到的问题既有来自内部的，也有来自外部的。 其一，沉重的负担 预算困难主要是价格支持引起的。共同市场组织对大约70％的农产品给予市场和价格保证以及对外的保护。不能在特定价格出售的农产品，国家的干预机构就运用干预价格。农业产出随着农业生产率的增长持续增加，并且直到80年代早期一直为价格增长所鼓励。连西德这样一个并无粮食生产比较优势的地区也出产了大量粮食。而欧盟内的消费增长却很有限。不可避免的结果是极大的自我满足：与欧共体进行竞争的大多数进口产品数量被减少，欧共体出口到第三国的产品增加了。价格支持导致共同体用大量的预算购买剩余产品和出口补贴。在其早期，农业支持预算占总预算的绝大部分。 其二，环境保护和乡村发展 农业和林业不仅生产食物和纤维，也塑造乡村环境。土地维持着持续的生产以及现代社会价值。作为共同产出出现的环境资源主要是土地利用，包括水供给、半自然栖息地、野生动物、乡村历史及文化、乡村风景和公共用地。CAP被批评为引起乡村环境变化而没有考虑其影响。在《罗马条约》中没有提到环境问题。在过去的年代里农业污染成为主要问题。化肥和杀虫剂在欧洲大多数地方广泛使用，许多化学物进入水体，加速超营养化，灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水，同样污染了人类的水供应体系。欧盟的乡村显示了一个农场数量和农业雇员(尤其是年轻人)不断减少的过程，这给乡村发展带来了很大的负面影响。 其三，欧盟东扩的压力 在1993年结束的与奥地利、瑞典、芬兰和挪威的入盟谈判中，农业被证明是一个尤其困难的方面。因为这些国家给予农业相当普遍的支持。中东欧国家(CEECS)农业落后，其情况与上述国家不同，但问题更多。主要问题是其庞大的农业人口。十个候选国波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、保加利亚、立陶宛、拉托维亚和斯洛伐克将会增加农业人口的2倍多，农业面积将扩大40％多。重要的是怎样使对农业的补贴调低到相对低的支持水平，从而不会使负担更为加重。 其四，WTO的挑战 最初CAP的改革是由于一些产品的持续过剩和预算危机，但外部的压力也同时存在。尤其是近年来世界贸易自由化，从GATT Uruguay回 《欧盟共同农业政策的改革及其影响》
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