本案的行政处罚是否妥当
案情：
1994年陈天国（男，1971年6月15日出生，汉族，退伍军人，系漳平市西元乡
前洋坪村人）占用福建省漳平市西元乡前洋坪村龟头山荒山搭建食用菌房，1995
年11月23日陈天国与漳平市西元乡前洋坪村签订一份承包龟头山荒山的合同，合
同约定：期限为20年，面积10亩等条款，合同签订后，陈天国即对该荒山进行开
发，发展种养殖业。2001年8月13日陈天国向漳平市林业局申请，经漳平市西元乡
前洋坪村同意，并经漳平市西元乡经济委员会立项批准，漳平市林业规划队规划
，并经漳平市林业局、龙岩市林委、福建省林业厅逐级审批，并同意“陈天国使
用漳平市西元乡前洋坪村集体林地200平方米，建食用菌房建设项目，陈天国应按
照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。”
陈天国于2001年8月14日缴纳了森林植被恢复费200元。2003年5月19日，福建省漳
平市国土资源局认定陈天国于1994年未经批准，非法占用西元乡前洋坪村龟头山
集体土地222.20平方米搭建生产用房，陈天国的上述行为违反了《中华人民共和
国土地管理法》第四十四条第一款之规定，属非法占地行为，根据《中华人民共
和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，作出漳国土资行罚字（2003）01号
土地违法行政处罚决定：责令退还非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非
法占有的222.20平方米土地上搭建的建筑物和其他设施（房屋）。陈天国不服被
告作出的处罚决定，向法院提起诉讼。
评析：
本案在审理过程中出现下列不同看法，第一种意见认为，本案陈天国是占林
地搞食用菌房建设项目，不属于直接为林业生产服务用地项目，按《森林法》第
十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；
必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照
有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务
院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”来看，当事人陈天国虽然在2001年底获
得福建省林业厅补办同意使用林地200平方米的审核同意书，按照有关规定办理建
设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用，但始终未依土地管理
法律法规的要求，向土地管理部门申办并取得建设用地审批手续，原告陈天国所
建食用菌房应属于违章建筑，因此被告漳平市国土资源局以违反了《中华人民共
和国土地管理法》第四十四条第一款、第七十六条第一款之规定，作出责令退还
非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非法占有的222.20平方米土地上搭建
的建筑物和其他设施（房屋）的处理是符合法律规定，程序也没有什么问题，因
此，该案应当维持漳平市国土资源局的行政处罚。
第二种意见则认为，陈天国与漳平市国土资源局讼争的土地性质为农用地（
即林地），林地的使用权应受有关森林法律、法规进行调整，根据《中华人民共
和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定：“……用地单位凭使用林地
审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审
核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”当事人陈天国在行政程
序中提供给被告的使用林地审核同意书，证明其使用林地建食用菌房，是经过了
林业主管部门同意，但只是未依法向被告办理建设用地审批手续，当事人陈天国
的用地行为应属行政审批手续不完整，而漳平市国土资源局认定陈天国违反《中
华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，未经批准，非法占用土地
，对其作出行政处罚，属主要证据不足，适用法律错误，法院应予撤销。
第三种意见认为，原告陈天国在林地里建设食用菌房，并按《森林法》规定
的办理了林地使用权手续。但根据《森林法》第十八条规定：“森林单位在所经
营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级
以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施的，需要将林地转为非林业
建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”本案中原告要建的食用菌房不
属于直接为林业生产服务的工程设施，而属于林地转为非林业建设用地的，因此
必须依法办理建设用地审批手续。原告陈天国没有办就建设，所建设的食用菌房
当属违章建筑，漳平市国土资源局对此进行行政处罚，是在其行政执法的职权内
履行职务行为，但本案应当考虑到原告陈天国毕竟是通过了林业主管部门的审批
后，已经取得了林地的使用权，原则上他只要有去办理建设用地的审批手续，应
当不存在不能审批的问题，因此本案的漳平市国土资源局对原告陈天国已经建好
的食用菌房进行罚款，并责令其补办手续较为妥当，而不能简单责令其拆除。法
院在审理该案时，应以行政处罚显失公平为由，直接改变土地管理部门的行政处
罚措施，责令原告陈天国补办手续，并给予一定的罚款。
笔者认为，第三种意见是较为妥当的，主要理由如下：
首先，本案争执点在于原告陈天国在取得林地200平方米用于建食用菌房建设
项目的审核同意书后，取得了承包期内该林地的使用权，在此之后，食用菌项目
的建设用地审批是否是只是手续问题，换句话说是否是可以直通车办理下一步建
设用地的手续，第一种意见是持否定态度，而第二种意见则持肯定态度。第二种
意见认为，陈天国已经经过了林业主管部门同意，并取得了使用林地审核同意书
，理所当然可以建设食用菌房，只是按规定要到土地管理部门办理个象征性的手
续而已。本案中当事人陈天国未依法向被告办理建设用地审批手续，陈天国的占
用林地建设食用菌行为应属行政审批手续不完整，不属于典型意义的非法占地行
为。其实持这种观点的人，是一种思维连贯性作用引起的潜意识观点，也是对法
律条文的文义扩大了解释之所致。持这种观点的人，总以为当事人陈天国好不容
易才逐级审批了林地的使用权，主管林业的行政部门已经动用了行政的评价力量
对此已经进行了把关，其建设食用菌房的合理性和正当性已经经过了国家的评价
，作为土地管理部门也是国家一个部门，此时对食用菌房的评价价值已经没有什
么意义，只是基于建设用地的归口管理，才设置了一个林地转为非林业用地的建
设，建设单位应到土地管理部门办理审批手续，如果是直接为林业生产服务性的
工程建设，只要林业主管部门批准就行，没有必要到土地管理部门审批。因此，
得出林地的建设用地规定到土地管理部门办理审批手续只是个形式而已，如果没
有办理那也只能说明手续不完整而已，并非非法占地行为。这种理解法律条文的
文义是有害的，也是不允许的。在法律条文的文义理解上，法律是不允许扩大或
者缩小的理解和解释方式的。
其次，至于第二种意见认为，《森林法》第十六条第（一）项的规定：“…
…用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林
地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”
该条文的规定并不能说明什么问题，其实该条文的意思也表述很明确，占用或者
征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理审批，但其
并不代表已经经过了林业主管部门审核同意的占用林地，只要到土地行政主管部
门办个手续登记而已，相反《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和
各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上
人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建
设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……
”，从该规定来理解条文中的“审批”文义，其文义应当是审查和核准的含义，
既然有审查，那就应当按照土地管理的法律、法规来进行形式和实质的审查，如
果符合了法律的要求才能批准同意。因此根据这样的理解，这阶段的“依照有关
土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”也就存在获准或者不被获准
的可能，因此并不是象持第二种意见的人认为那样“依照有关土地管理的法律、
《本案的行政处罚是否妥当》
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1994年陈天国（男，1971年6月15日出生，汉族，退伍军人，系漳平市西元乡
前洋坪村人）占用福建省漳平市西元乡前洋坪村龟头山荒山搭建食用菌房，1995
年11月23日陈天国与漳平市西元乡前洋坪村签订一份承包龟头山荒山的合同，合
同约定：期限为20年，面积10亩等条款，合同签订后，陈天国即对该荒山进行开
发，发展种养殖业。2001年8月13日陈天国向漳平市林业局申请，经漳平市西元乡
前洋坪村同意，并经漳平市西元乡经济委员会立项批准，漳平市林业规划队规划
，并经漳平市林业局、龙岩市林委、福建省林业厅逐级审批，并同意“陈天国使
用漳平市西元乡前洋坪村集体林地200平方米，建食用菌房建设项目，陈天国应按
照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。”
陈天国于2001年8月14日缴纳了森林植被恢复费200元。2003年5月19日，福建省漳
平市国土资源局认定陈天国于1994年未经批准，非法占用西元乡前洋坪村龟头山
集体土地222.20平方米搭建生产用房，陈天国的上述行为违反了《中华人民共和
国土地管理法》第四十四条第一款之规定，属非法占地行为，根据《中华人民共
和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，作出漳国土资行罚字（2003）01号
土地违法行政处罚决定：责令退还非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非
法占有的222.20平方米土地上搭建的建筑物和其他设施（房屋）。陈天国不服被
告作出的处罚决定，向法院提起诉讼。
评析：
本案在审理过程中出现下列不同看法，第一种意见认为，本案陈天国是占林
地搞食用菌房建设项目，不属于直接为林业生产服务用地项目，按《森林法》第
十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；
必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照
有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务
院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”来看，当事人陈天国虽然在2001年底获
得福建省林业厅补办同意使用林地200平方米的审核同意书，按照有关规定办理建
设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用，但始终未依土地管理
法律法规的要求，向土地管理部门申办并取得建设用地审批手续，原告陈天国所
建食用菌房应属于违章建筑，因此被告漳平市国土资源局以违反了《中华人民共
和国土地管理法》第四十四条第一款、第七十六条第一款之规定，作出责令退还
非法占用的222.20平方米土地，限期拆除在非法占有的222.20平方米土地上搭建
的建筑物和其他设施（房屋）的处理是符合法律规定，程序也没有什么问题，因
此，该案应当维持漳平市国土资源局的行政处罚。
第二种意见则认为，陈天国与漳平市国土资源局讼争的土地性质为农用地（
即林地），林地的使用权应受有关森林法律、法规进行调整，根据《中华人民共
和国森林法实施条例》第十六条第（一）项的规定：“……用地单位凭使用林地
审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审
核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”当事人陈天国在行政程
序中提供给被告的使用林地审核同意书，证明其使用林地建食用菌房，是经过了
林业主管部门同意，但只是未依法向被告办理建设用地审批手续，当事人陈天国
的用地行为应属行政审批手续不完整，而漳平市国土资源局认定陈天国违反《中
华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，未经批准，非法占用土地
，对其作出行政处罚，属主要证据不足，适用法律错误，法院应予撤销。
第三种意见认为，原告陈天国在林地里建设食用菌房，并按《森林法》规定
的办理了林地使用权手续。但根据《森林法》第十八条规定：“森林单位在所经
营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级
以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施的，需要将林地转为非林业
建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”本案中原告要建的食用菌房不
属于直接为林业生产服务的工程设施，而属于林地转为非林业建设用地的，因此
必须依法办理建设用地审批手续。原告陈天国没有办就建设，所建设的食用菌房
当属违章建筑，漳平市国土资源局对此进行行政处罚，是在其行政执法的职权内
履行职务行为，但本案应当考虑到原告陈天国毕竟是通过了林业主管部门的审批
后，已经取得了林地的使用权，原则上他只要有去办理建设用地的审批手续，应
当不存在不能审批的问题，因此本案的漳平市国土资源局对原告陈天国已经建好
的食用菌房进行罚款，并责令其补办手续较为妥当，而不能简单责令其拆除。法
院在审理该案时，应以行政处罚显失公平为由，直接改变土地管理部门的行政处
罚措施，责令原告陈天国补办手续，并给予一定的罚款。
笔者认为，第三种意见是较为妥当的，主要理由如下：
首先，本案争执点在于原告陈天国在取得林地200平方米用于建食用菌房建设
项目的审核同意书后，取得了承包期内该林地的使用权，在此之后，食用菌项目
的建设用地审批是否是只是手续问题，换句话说是否是可以直通车办理下一步建
设用地的手续，第一种意见是持否定态度，而第二种意见则持肯定态度。第二种
意见认为，陈天国已经经过了林业主管部门同意，并取得了使用林地审核同意书
，理所当然可以建设食用菌房，只是按规定要到土地管理部门办理个象征性的手
续而已。本案中当事人陈天国未依法向被告办理建设用地审批手续，陈天国的占
用林地建设食用菌行为应属行政审批手续不完整，不属于典型意义的非法占地行
为。其实持这种观点的人，是一种思维连贯性作用引起的潜意识观点，也是对法
律条文的文义扩大了解释之所致。持这种观点的人，总以为当事人陈天国好不容
易才逐级审批了林地的使用权，主管林业的行政部门已经动用了行政的评价力量
对此已经进行了把关，其建设食用菌房的合理性和正当性已经经过了国家的评价
，作为土地管理部门也是国家一个部门，此时对食用菌房的评价价值已经没有什
么意义，只是基于建设用地的归口管理，才设置了一个林地转为非林业用地的建
设，建设单位应到土地管理部门办理审批手续，如果是直接为林业生产服务性的
工程建设，只要林业主管部门批准就行，没有必要到土地管理部门审批。因此，
得出林地的建设用地规定到土地管理部门办理审批手续只是个形式而已，如果没
有办理那也只能说明手续不完整而已，并非非法占地行为。这种理解法律条文的
文义是有害的，也是不允许的。在法律条文的文义理解上，法律是不允许扩大或
者缩小的理解和解释方式的。
其次，至于第二种意见认为，《森林法》第十六条第（一）项的规定：“…
…用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林
地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”
该条文的规定并不能说明什么问题，其实该条文的意思也表述很明确，占用或者
征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理审批，但其
并不代表已经经过了林业主管部门审核同意的占用林地，只要到土地行政主管部
门办个手续登记而已，相反《森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和
各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上
人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建
设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……
”，从该规定来理解条文中的“审批”文义，其文义应当是审查和核准的含义，
既然有审查，那就应当按照土地管理的法律、法规来进行形式和实质的审查，如
果符合了法律的要求才能批准同意。因此根据这样的理解，这阶段的“依照有关
土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”也就存在获准或者不被获准
的可能，因此并不是象持第二种意见的人认为那样“依照有关土地管理的法律、
《本案的行政处罚是否妥当》
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