信访改革：取消和弱化是方向，强化和“扩容”是现实

一段时间以来，各类上访案件剧增，形成上访洪峰。由此引发的社会问题、矛盾愈来愈多，受到从学者到高层的强烈关注。于建嵘博士有关农民抗争与信访问题的调查，开了当代信访研究的先河。他提出的关于信访改革的观点，产生了广泛的反响，引起众多学者深入的思考。“学说连线”新近出版的网络专刊《中国信访制度改革谈》（前沿学刊第78期），汇集了数篇具有代表性的文字，读来印象深刻，这里也来撰文谈谈自己的看法。

信访洪峰的出现，信访矛盾的加剧，表现在信访部门，确与信访机构的办事效率、办案效果，应对上访事件的能力有关。但问题的根的不在信访部门，也不在信访体制及其功能。问题的根在于社会具体的政治经济体制，上访案件日趋增多是众多社会矛盾不能有效解决的产物。不是强化信访部门，完善信访体制可以解决的。也不是取消信访部门可以消除的。虽然提高信访部门的办事效率，强化信访部门的职权，完善信访部门的功能或撤销信访机构，可以改变这一问题的表现形式、表现程度，但不会从根本上解决这一问题。正像身体发烧的“度数”及其表现，虽然与温度计的型号、功能、温度计反应的灵敏度有关，但发烧问题的根在于身体各部位的器质性病变，与温度计型号的选择，温度计的功能，温度计反应的灵敏度无关，即使改变了温度计的功能，甚至不要温度计，身体“发烧”的问题还会以其他的形式表现出来，甚至以影响更为严重的形式表现出来。

于建嵘博士提出从制度入手解决问题，通过加强法制来解决问题的观点，确是解决信访危局的治本措施，应该成为信访改革的方向。如果司法机关能严格执行相关法律，将众多违法行为、侵犯公民权利的行为制止在萌芽状态，如果法院检察院拥有处理和判断案件的独立地位，受理案件与案件审理，不受行政权力的干；如果立法部门、或民意代表机构——人大，拥有独立的强有力的制约监督行政权力的能力地位，如果人大实质上掌握着各级行政首长的授权、任免与政绩评价的权力，该机构及时反映群众的呼声，敦促各级行政部门依法作为，监督相关权力部门及其人员依法用权，对越权与滥用权力的行为及时予以干预；许多社会矛盾断不会发展到成堆的地步，群众上访亦不会像今天这么多，更不会将大量的案件集中到中央政府一级。道理很简单：废除了落后于时代的弊病丛生的“收容遣送条例”，代之以富于时代感人情味的“流浪人员救助办法”，由此引发的侵犯公民人身权利的的问题与矛盾，就会从根本上消除，由这些问题引致的上访事件就会大幅度减少。又比如，一段时间以来，侵占耕地和房屋拆迁引至的上访很多。其制度性的根源在于，土地名义上的集体所有，事实上的县长乡长村长“所有”。各级行政官员享有集体土地的支配、处分、买卖、收益分配以及承包土地的再分配等一切权力，众多问题由此而生。如果我们将土地的承包权真正归于农民，像法律规定的那样30年不变，任何人不得侵犯。那么，显然必须改变行政权力可以任意支配农民承包土地的现实，把这种支配买卖的权力交由依法享有长期承包权的农民。使得土地的开发与土地使用权的转让，由开发商或投资人在法律许可的范围内与农民平等协商、公平交易来解决。或者，将农民集体拥有的重大经济事务的决策权程序化规范化具体化，使土地的集体所有权名副其实。果如此，这种由土地开发使用引发的社会矛盾就会从根本上减少。同样，如果在城市拆迁活动中，切实维护公民私有财产不受侵犯的宪法权力，令行政权力退出具体的拆迁活动。规定房屋拆迁活动一律由土地使用方与被拆迁户协商进行，政府居于政策制定、纠纷调解、维护拆迁户与开发商双方合法权利的地位，居于仲裁和监督双方履行国家法律法规的地位。做到了这一点，由房屋拆迁引发的社会矛盾也会大幅度减少。而相关的社会矛盾减少了，由这些矛盾导致的信访热亦会大大降低。

说信访部门功能不确定，处理问题的方式不规范，此确为信访行业的一大现实。作为由古代的“登闻鼓”、“告御状”发展而来的新中国的信访制度，它的作用从一开始就是多方面的。人们诉诸信访的理由更是多种多样。信访既被看作是公民反映问题、提出合理化建议的渠道；也被看作是普通百姓申诉冤情、寻求权力干预和救济的手段，还被看作是人民群众对政府决策、施政行为提出批评、表明态度立场的手段。在行政权力占主导地位的政治体制下，尤其是在权力高度集中的一元化领导体制下，信访还是上级督促下级依法作为，提高工作效率，制约违法权力行为，解决重大政策社会问题的重要途径。信访实际能起什么作用，这取决于领导者的态度与价值观。如果领导者把信访看作是百姓态度、心声与社会热点的晴雨表，看作是各级政府有效转与否的表现，看作普遍性全局性问题出现的信号。那么，他就可以从中获得极富价值的启迪，举一反三，提出若干解决一般性问题的政策主张。其作用，可以从为市民解决一件生活小事，到制定一项影响千万人命运的国家政策。历史上看，李庆霖写给毛泽东反映知青生活困难的信，就曾改变了成千上万知青的生活条件与待遇；孙志刚案发生后，呼吁改革旧的收容遣送制度的网络上访，由于中央高层的重视，仅仅几个月的时间，即废除了延续30多年给众多普通百姓带来诸多悲剧的旧法，新法的及时诞生，其作用和影响将会改变成千上万人的命运；而一个揭露赖昌星走私案的上访信，通过高层的干预，不仅对这一案件本身的处理，还对全国类似案件的预防查处，产生了多么大的影响啊！可以说，信访的作用，有时是不可估量的。当然，如果领导者不重视信访，视老百姓告状为刁民捣蛋、泼皮耍赖，让他不得。这样，信访不仅毫无无正面作用，还会带来许多负面的影响。